Станислав Заблоцкий: "Институт независимой экспертизы законов должен и будет развиваться"

В составе Красноярского регионального отделения Ассоциации юристов России (КРО АЮР) создана и работает Комиссия по антикоррупционной экспертизе законов (с ее отчетом за февраль-июль 2011 г. можно ознакомиться здесь). Аккредитацию от Минюста на этот вид деятельности специалисты КРО АЮР получили в числе первых в стране. Кто такие независимые эксперты, какие нормативные акты уже  стали предметом их пристального внимание и как реагируют чиновники на замечания экспертов? Об этом мы беседуем  со Станиславом Заблоцким, членом Совета КРО АЮР, руководителем группы консалтинговых компаний "Арбикон"

- Станислав Сергеевич, в составе Красноярского регионального отделения ассоциации юристов России (КРО АЮР) создана Комиссия, которая занимается экспертизой законопроектов на предмет коррупционной составляющей.  На кого возложена эта миссия, кто анализирует законы?

 - В состав Комиссии по экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов КРО АЮР входит 17 человек, в том числе, один — доктор юридических наук, пять — кандидатов наук. В комиссии работают ученые-преподаватели Юридического института СФУ, Юридического института Красноярского аграрного университета, представители Экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края, Управления Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю, Нотариальной и Адвокатской палаты края.  Состав достаточно компетентный и авторитетный.

 - Сколько законопроектов уже было рассмотрено и, в сравнении с отделениями АЮР других территорий, как выглядит красноярское?

- С весны этого года было изучено более 40 проектов нормативных актов. Мы  подготовили и разослали разработчикам 12 экспертных заключений, на проекты тех нормативных актов, в которых были выявлены коррупциогенные факторы. Этот показатель сопоставим с опубликованными результатами деятельности наиболее активных в этом смысле отделений АЮР — Ставропольского и Вологодского. К сожалению, данными о результатах экспертной деятельности в других отделениях Ассоциации мы не располагаем. 

Среди проэкспертированных актов можно назвать:

- проект Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" от 26.07.2011г.;

- проект Федерального закона "Об образовании";

- проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";

- проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 28.12.2009  № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" от 15.04.2011г.;

- проект Закона Красноярского края "О внесении изменений в Закон края "О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края" от 29.04.2011г.;

- проект приказа Министерства образования и науки Российской Федерации  "О внесении изменений в Порядок приема граждан в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения высшего профессионального образования, утвержденные приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 21 октября 2009г. № 442" от 29.04.2011г.;

- проект приказа МВД Российской Федерации "О порядке использования полицией транспортных средств, принадлежащих государственным и муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и гражданам, для выполнения возложенных на нее задач" от 29.04.2011г.;

В отношении проекта ФЗ РФ "О бесплатной юридической помощи" было проведено публичное обсуждение с привлечением заинтересованных представителей Законодательного Собрания Красноярского края, Министерства финансов Красноярского края, Управления Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю, Нотариальной и Адвокатской палаты Красноярского края, Уполномоченного по правам человека Красноярского края и других.

-Чем чаще всего "грешат" тексты законопроектов? Какие лазейки, если можно так выразиться, оставляют в них для  себя чиновники?

- Чаще всего выявляются такие факторы, как широта дискреционных полномочий, то есть, неограниченная свобода усмотрения государственного органа или должностного лица при принятии управленческого решения. Нередко на граждан налагаются чрезмерные и обременительные условия для реализации прав. Страдают нормативно-правовые акты и дефектами юридической техники. 

 - Могли бы Вы привести конкретные примеры?

 - Конечно, так, в законопроекте о бесплатной юридической помощи мы обнаружили, что гражданам будет затруднительно подтвердить свое право на бесплатную помощь. Например, чтобы получить консультацию по часто возникающим жилищным вопросам необходимо доказать, что жилье является единственным для гражданина и членов его семьи. И, вообще, не прописан порядок подтверждения права на льготную помощь, а также действия юриста, или адвоката, который сомневается, что такое право у гражданина есть.

Анализируя законопроект об изменении закона о безопасности дорожного движения, касающийся использования так раздражающих людей "мигалок", мы увидели, что опять все отдано на откуп Правительства РФ. Именно оно, как и ранее, будет определять круг неприкасаемых. Хотя у авторов законопроекта была идея все урегулировать раз и навсегда в законе. Возникает вопрос, зачем тратить деньги и принимать новый закон, если принципиально ничего не меняется.

Экспертируя приказ МВД о порядке использования полицией личного автотранспорта граждан в служебных целях, мы устанавливаем, что такое право предоставляется сотруднику полиции в исключительных случаях. Перечня таких случаев нет. Как нет и критериев для решения, какой случай является исключительным. Более того, сотрудник полиции наделяется не только правом решать, когда ему изменить ваши планы на поездку, но может и отстранить водителя от управления. Причем неясно, будет ли он делать это, чтобы преследовать преступников или в любых иных целях.

 - А краевые законы, неужели здесь все гладко?

 - Я бы так не сказал. Наши эксперты изучили проект Закона Красноярского края "Об осуществлении деятельности легкового такси в Красноярском крае". В нем предусмотрен ряд требований, которые предъявляются к юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю для осуществления деятельности легкового такси. Данные требования мы сочли трудновыполнимыми, неопределенными и обременительными для граждан и организаций. Так, ограничение прав, на которых может принадлежать предпринимателю транспортное средство, только правом собственности или лизинга исключает возможность использовать в качестве такси автомобиль, взятый, например, в аренду. Указание на обязательное наличие четырех дверей необоснованно исключает использование в качестве такси трехдверных автомобилей или мотоциклов, хотя это может быть желанием потребителя. Не менее неясным представляется требование о наличии у заявителя должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности. Более того, законопроекта содержат ссылки на соответствие работников юридического лица или "установленному порядку аттестации", или наличию у них необходимых квалификации и стажа. Что понимается под этими размытыми понятиями, законопроект не раскрывает. Это позволяет, на наш взгляд,  недобросовестным чиновникам толковать эти нормы по своему усмотрению.   

-Станислав Сергеевич, почему именно эти законопроекты стали предметом пристального внимания экспертов? По каким критериям вы отбираете документы для рассмотрения? Есть ли какие-то жесткие рамки — законы, например, в такой-то сфере можно и нужно анализировать, а вот другие — "табу"?

- В законодательстве никаких четких критериев для отбора законопроектов нет. Каждый эксперт решает эти вопросы по своему усмотрению. На комиссии для себя мы выработали следующую систему критериев, которых стараемся придерживаться при отборе экспертируемых актов. Во-первых,  актуальность законопроектов и затрагивание ими интересов Красноярского края. Актуальность определяется, в том числе, исходя из опыта работы иных комиссий КРО АЮР. Например, в рамках оказания бесплатной правовой помощи выявлена особая заинтересованность граждан в разъяснении жилищных вопросов. Это обуславливает выбор экспертируемых актов, в том числе, и из этой сферы. Во-вторых,  существенную роль играет вынесение документа на публичное обсуждение. Яркий пример — законопроект об образовании, или законопроект о бесплатной юридической помощи, законопроект о федеральной контрактной системе, который призван изменить порядок осуществления государственных закупок и заказов.  В-третьих, мы смотрим, включен ли  нормативный акт в предмет научного, в том числе, грантового исследования. Так, в рамках Юридического института СФУ такие грантовые исследования проводятся в 2011году в отношении ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан, законопроекта края о выборах депутатов Красноярского края и законопроекта края о выборах в органы местного самоуправления.  Кроме того, при отборе законопроекта для экспертизы играет  роль и факт регулирования проектом наиболее коррупционно-уязвимой сферы. Это, безусловно, вопросы здравоохранения, образования, социальные пособия, контрольно-надзорная деятельность. Также мы принимаем во внимание наличие жалоб и обращений граждан, поручений со стороны государственных и муниципальных органов, высших органов Ассоциации юристов России. 

- Как реагируют разработчики законопроектов на ваши замечания? Проинспектировать закон — колоссальная работа, это труд не одного специалиста, не ложатся ли потом заключения мертвым грузом в стол?

 - На четыре заключения нами были получены ответы из соответствующих государственных органов. В двух случаях разработчики законопроектов с нами не согласились, сказали, что никакой коррупции у них нет. Министерство сельского хозяйства РФ и Миэкономразвития РФ пообещало учесть замечания экспертов.  Остальные заключения оставлены адресатами без внимания.

Организационное обеспечение деятельности Комиссии, включая учет и хранение экспертных заключений, их рассылку, контроль ответов государственных и муниципальных органов и мониторинг исключения коррупциогенных факторов из принимаемых актов осуществляет Аппарат Красноярского регионального отделения. 

Как показывает практика, проэкспертированные нами акты либо долгое время не принимаются, либо утверждаются практически без учета замечаний. Так, из перечисленных выше нормативных документов, в окончательной редакции принят только Закон "О бесплатной юридической помощи в РФ". В последнем документе, большая часть критики экспертов не учтена.

Тем не менее, к этому надо относиться с пониманием. Независимый эксперт — не истина в последней инстанции. Скорее, он выполняет роль сигнализатора, обращающего внимание разработчика законопроекта на сомнительные нормы. Задача автора нормативного акта не в том, чтобы безоговорочно учесть все предложения, а в том, чтобы  воспользоваться неким сигналом от общества и дать ему соответствующую оценку.

Поэтому, если из 10 или 15 коррупциогенных факторов, выявленных экспертами,  будет учтен хотя бы один — наша деятельность уже не будет напрасной.

- Что мешает чиновнику ограничиться банальными отписками, мол, да, примем во внимание, а на деле все и останется, как было? Как их можно "подстегнуть" принять сигнал общества — а закон-то несовершенен- во внимание?

- Частично я уже ответил на этот вопрос. Нельзя сказать, что государственные органы вовсе игнорируют мнение экспертов. Достаточно, что разработчики документов читают заключения, отдают их на изучение собственным, так называемым, ведомственным экспертам. По сути, институт независимой экспертизы работает сегодня по аналогии с обращениями граждан. Ведь и сейчас любой гражданин может написать в любой государственный или муниципальный орган или должностному лицу о выявленных им недостатках. И чиновник должен принять сигнал, мотивированно ответить. Безусловно, законодатель не мог объявить все обращения граждан априори обоснованными и подлежащими учету. Но в качестве сигналов о происходящем, в качестве обратной связи от гражданского общества, такие обращения и заявления простых людей работают.

Примерно ту же функцию, но только в правотворческой сфере, выполняют и заключения независимых экспертов.

Единственное, что не допустимо — выбрасывание экспертных заключений в корзину, оставление их без внимания и ответа. И в этой части, законодатель должен предусмотреть дополнительные гарантии. Например, обязать опубликовывать все заключения и ответы на сайтах государственных органов и установить разумный срок, в течении которого принимаются экспертные заключения.

 - Планы ваших экспертов на будущее? На что сделаете акцент в своей работе?

- За оставшееся в этом году время, мы попытаемся проэкспертировать еще несколько текущих проектов, если обнаружим среди них что-то достойное внимания независимых экспертов. Также планом нашей работы предусмотрена подготовка обзора соблюдения законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе при размещении проектов актов на сайтах государственных органов. Целесообразно обсудить и выработать законодательные предложения о совершенствовании законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе.  

Вообще же, в настоящее время основной упор мы делаем на повышение квалификации наших экспертов. Так, восемь членов нашей комиссии проходят дистанционное обучение на базе ГУ "Высшая школа экономики" в Москве. Кстати, это абсолютно бесплатная возможность, которая была предоставлена членам "Ассоциации юристов России" в соответствии с поручением Правительства РФ и реализована совместно Минздравсоцразвития, Минюстом и Счетной палатой РФ.

Надеюсь, это даст возможность в будущем году поднять уровень наших заключений и придать им более авторитетный  характер.

- На каких началах построена работа независимых экспертов? Предусматривает ли она материальное вознаграждение?

- Система независимой экспертизы в нашей стране построена как инициативная и бесплатная деятельность независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции РФ. Таких сейчас более 860 физических и 150 — юридических лиц на всю страну. Поэтому, это — добровольная миссия и материально она не поощряется. В отличие от опыта некоторых зарубежных стран, где акцент делают, все-таки на привлечении профессиональных экспертов, которые по заказу разработчиков законопроектов проводят их научный анализ.   

И поэтому, вполне объяснима крайне низкая активность экспертов, которые, не имея  никаких стимулов в осуществлении экспертной деятельности, ведут себя пассивно. Это — общая тенденция по всей стране. И, к сожалению, столкнулись мы с этой проблемой и в нашем отделении. Но мы оптимисты. По-другому в общественной работе и нельзя.

Я уверен, что институт независимой экспертизы будет и должен существовать и развиваться. И главное в нем — это не системный анализ всего массива законодательства. Это не под силу общественности. Важно наличие обратной связи, такой, знаете ли, экспресс-диагностики отдельных документов и проблем, связанных с их разработкой. И если такие сигналы будут поступать наряду с осуществлением работы как профессиональных экспертов-ученых, так и ведомственных экспертов, то качество принимаемых актов и их антикоррупционный иммунитет должны вырасти.  

Беседовала Ирина Шиколова