Верховный суд не позволил муниципальным чиновникам заменить образование многолетним опытом
Муниципалитеты многих городов и сел края оказались под угрозой кадрового голода и последующего запустения.
Верховный суд РФ подтвердил незаконность положений краевого закона "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае", допускающих занятие муниципальными чиновниками городских и сельских поселений, посвятивших муниципальной службе более десяти лет, своих должностей без получения высшего образования соответствующего профиля. Особенно остро проблема касается северных территорий и без того ощущающих нехватку квалифицированных кадров.
Нетрудно догадаться, какую цель преследовали краевые парламентарии, формулируя спорную норму закона, – обеспечить более-менее адекватное функционирование органов местного самоуправления в труднодоступных и малопривлекательных для молодых специалистов (которые, как правило, и имеют необходимое высшее образование) поселениях края – северных и сельских.
Но благое начинание, что называется, "приказало долго жить": менее чем через полгода Прокуратура края оспорила в Красноярском краевом суде положение абзаца 2 пункта 3 статьи 14 краевого закона "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае", согласно которому требования о необходимости принять меры к получению высшего образования в трехлетний срок не имеющими его муниципальными служащими "могут не применяться в отношении муниципальных служащих поселений, имеющих опыт работы по замещаемой должности муниципальной службы более 10 лет на момент вступления в силу настоящего Закона [середина 2008 года]".
В суде прокуратура заявила о несоответствии спорной нормы требованиям, "поскольку к муниципальным служащим, замещающим одинаковые по группе и категории должности (в классификации должностей) принимаются разные квалификационные требования в зависимости от вида муниципального образования, что не соответствует закрепленным федеральным законодательством принципам муниципальной службы". Кроме того, формулировка "могут не применяться", по мнению прокуратуры "не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования".
Вняв доводам прокуратуры, суд признал спорное положение краевого закона о муниципальной службе недействующим. Краевые власти, естественно, решили обжаловать вынесенное решение и подали апелляционную жалобу в Верховный суд: представители губернатора и Законодательного Собрания просили отменить решение Красноярского краевого суда ввиду "неправильного применения норм материального права".
Верховный суд, рассмотрев апелляцию, согласился с доводами суда первой инстанции о противоречии спорной нормы краевого закона таким установленным федеральным законодательством принципам муниципальной службы, как равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, профессионализм и компетентность муниципальных служащих, единство требований к муниципальной службе.
В основу вердикта высшей судебной инстанции были положены два довода. Первый – о недопустимости противоречия законодательства Красноярского края как субъекта РФ установленным ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" вышеназванным принципам муниципальной службы (поскольку спорные положения приняты в пределах совместного ведения РФ и ее субъектов). Второй – о неопределенности спорной нормы как допускающей "возможность неограниченного усмотрения органов местного самоуправления городских и сельских поселений в процессе применения этого закона к отношениям, регулирующим квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы".
Что касается первого и основного довода, то суды, установив, что статьей 2 краевого закона в качестве требования к муниципальным служащим, замещающим топ-должности категорий "руководители", "специалисты", "помощники, советники" и "обеспечивающие специалисты" предусмотрено обязательное наличие высшего профессионального образования (обязанность его получения), а для муниципальных служащих, имевших свыше 10-лет стажа службы на момент вступления в силу этого закона, сделано изъятие из данного правила, формально могли прийти к сделанному Верховным судом выводу.
Действительно, на первый взгляд имеет место предъявление различных требований к одним и тем же категориям муниципальных служащих.
Вместе с тем, налицо весьма расширительное толкование принципа о равном доступе граждан к муниципальной службе. Сама допустимость установления квалификационных требований к муниципальным служащим, а также условий их службы, законом субъекта и даже муниципальными правовыми актами уже предполагает определенное неравенство: не соответствующие требованиям кандидаты не могут претендовать на занятие должности. Соответственно, равенство должно быть обеспечено среди тех, кто соответствует установленным требованиям.
Муниципальные служащие поселений, на которых распространялась оспоренная норма краевого закона, по сути представляют собой отдельную группу, применительно к которой установлены требования для занятия муниципальных должностей: их стаж в пять, а то и десять раз превышает минимально необходимый для занятия муниципальных должностей служащими с высшим образованием, а условия их службы предполагают работу только в городских и сельских поселениях. Наконец, служба в крупных муниципальных образованиях, таких, например,как городской округ Красноярск, по уровню своей сложности и соответственно требующегося профессионализма может существенно отличаться от службы в далеком поселке на севере края. К тому же, у муниципальных служащих Красноярска куда как больше возможностей для получения высшего профессионального образования, а у молодых служащих с высшим образованием – намного меньше желания ехать в отдаленные районы.
Допуская установление требований к муниципальным служащим и условий их службы законами субъектов и даже муниципальными актами, законодатель хотел предоставить регионам и муниципалитетам возможность самим сформулировать эти требования применительно к сложившимся на отдельных территориях условиям. Иное сложно представить: учесть специфику осуществления службы во всех муниципалитетах страны и обеспечить абсолютное равенство всех муниципальных служащих в рамках одного лишь федерального законодательства попросту невозможно. И если такие требования и условия определены в краевом законе, а не в актах местного самоуправления, в принципе нет ничего удивительного в том, что они могут различаться применительно к разным видам поселений на территории края. Напротив, это выглядит вполне уместно: закрепление требований на уроне краевого закона призвано обеспечить единообразие правового регулирования этого вопроса на уровне всех поселений края с учетом специфики отдельных территорий.
Таким образом, оспоренное положение закона "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае" вряд ли следует рассматривать как дискриминационное. Однако на весах Фемиды возможность формального соблюдения положений федерального законодательства все же перевесила необходимость реального обеспечения деятельности муниципалитетов в крае.
Если говорить о профессионализме муниципальной службы, встает вопрос: а что лучше — муниципальные служащие с большим стажем работы в городке или поселке (зачастую, одном и том же), но без высшего образования или парализация работы муниципалитета, потому что никто не соответствует общим требованиям? Для жителей таких муниципалитетов, наверное, все же лучше первое. Да и профессионализм не может быть основан исключительно на наличии корочки о высшем образовании: все-таки это еще и практический опыт. Так почему же тогда в общественных интересах не сделать изъятие из общего требования о получении высшего образования для тех муниципальных служащих, которые вполне справляются со своими обязанностями на протяжении многих лет и в силу своего опыта могут эффективно решать поставленные задачи? В условиях отсутствия других кадров и обеспечения получения высшего образования служащими удаленных поселений, это, пожалуй, единственный возможный выход.
Второй довод судов о неконкретности условий применения или неприменения спорной нормы представляется более обоснованным: действительно, слова "могут не применяться" при отсутствии конкретизирующих положений о том, кем и при каких условиях эти квалификационные требования могут не применяться, создают неопределенность правового регулирования и вероятность необоснованного предпочтения одних служащих из группы другим.
Поскольку, окончательно признав дискриминационным и неконкретным спорное положение, ВС только усугубил насущную проблему, краевым властям не оставалось ничего иного, как искать пути ее решения.
14 сентября на первом после парламентских каникул заседании комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества Законодательного Собрания депутаты обсудили законопроект "О внесении изменений в Закон края "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы в Красноярском крае". По существу краевые парламентарии остались при своем, вняв, однако, замечаниям судов о неконкретности оспоренной нормы. Предполагается, что место отмененного положения займет норма следующего содержания: "Квалификационные требования, установленные пунктом 2 статьи 2 настоящего Закона, могут не применяться в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в отношении муниципальных служащих муниципальных районов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также поселений, при наличии у муниципальных служащих опыта работы по замещаемой должности муниципальной службы более 10 лет на момент вступления в силу настоящего Закона".
Видимо, такая настойчивость объясняется отсутствием иных ресурсов для решения кадровой проблемы в муниципалитетах и уверенностью в правильности своей позиции. Правда, на этот раз условия применения нормы стали более конкретизированными, а среди групп муниципальных чиновников с более чем 10-летним стажем, освобождаемых от получения высшего образования, наметилась дальнейшая дифференциация – теперь к служащим поселений добавились чиновники муниципальных районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
Свое решение краевые парламентарии мотивировали незаинтересованностью специалистов с высшим образованием в работе в северных районах края и наличием в них собственных служащих с богатым опытом: "Эти территории с суровым климатом малопривлекательны для специалистов с высшим образованием. Между тем, в органах местного самоуправления есть квалифицированные и опытные специалисты со стажем работы больше 25 лет, которые в силу разных причин не считают возможным получение высшего образования", — сообщили в пресс-службе Законодательного Собрания.
На том же заседании заместитель председателя комитета по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества Николай Фокин заметил, что порой в северном поселке отыщется всего два человека с высшим образованием, так что обозначенная проблема действительно злободневна и по-прежнему ждет своего решения.