Правовое поле вокруг ЕФЗ: позиции сторон перед очередным этапом схватки

В споре за завод ферросплавов "ЧЕК-СУ.ВК" готово идти до конца. Об этом речь шла на брифинге руководства компании-инвестора, состоявшемся 13 апреля. Руководство ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" заявило, что после отказа краевых властей обеспечить благоприятный для строительства завода климат, включая безболезненное принятие данного факта общественностью, компания возлагает эту задачу на себя, а состоявшая встреча – первый шаг по ее реализации. При этом представители компании в ходе встречи неоднократно подчеркивали, что все проблемы, возникающие со строительством Енисейского ферросплавного завода (ЕФЗ), решаются в рамках правового поля.   

Взаимодействие со СМИ как линия защиты выбрана не случайно: последние имеют существенное влияние на общественность. Учитывая это, генеральный директор компании Виктор Хроленко даже предложил отправить за счет компании  5 избранных жителями края журналистов в развитые страны, где успешно работают подобные предприятия, чтобы убедиться самим и убедить краевую общественность, что такие предприятия безопасны с  точки зрения экологии. Енисейский завод ферросплавов будет схож с западными аналогами "на 99,9% по всем показателям", — заявил руководитель компании. Попытке обосновать экологическую безопасность ферросплавного завода была посвящена значительная часть встречи.  По словам руководства "ЧЕК-СУ.ВК", это будет самый безопасный завод в Красноярске в сравнении с имеющимися предприятиями, и в первую очередь тем же КРАЗом.

Однако сходу убедить прессу, отдельные представители которой пытались вести беседу с руководством "ЧЕК-СУ.ВК" не иначе как в противогазе, в безопасности завода, как и ответить на ряд вопросов, все же не удалось.

Немного истории

Претензии "ЧЕК-СУ.ВК"  на поддержку власти в строительстве завода основываются на заключенных ранее соглашениях – на том, что было расторгнуто губернатором Львом Кузнецовым, и на заключенном с Правительством края в лице Эдхама Акбулатова.  Хотя эти документы в значительной мере носят декларативный характер, нежели правовой, а первое было к тому же расторгнуто, руководство компании апеллировало к ним как к подтверждающим изначальное согласие властей на организацию производства ферромарганцевых сплавов под Красноярском. Более того, генеральный директор  ЗАО "ЧЕК-СУ.ВК"  Виктор Хроленко начал свое выступление с того, что идея организации такого производства в крае на уровне Администрации края появилась десятилетие назад еще до создания компании "ЧЕК-СУ.ВК". 

В 2001 году по инициативе Администрации края была проведена научно-практическая конференция, по итогам которой участникам было предложено ознакомиться с металлургическими предприятиями края и окрестностей в целях выбора площадки для переработки марганцевых концентратов. "В то время мы даже не существовали как компания, и у нас не было лицензии", — подчеркнул Виктор Хроленко. Впоследствии заинтересовавшейся идеей компании "ЧЕК-СУ.ВК", было предложено несколько площадок для реализации проекта: в Хакасии, Кемеровской области и Красноярском крае. Инвесторами для реализации проекта был выбран бывший завод "Крастяжмаш". Получив поддержку властей края в виде заключения в 2008 году расторгнутого губернатором края соглашения, компания приступила к реализации проекта.

Относительно информирования общественности руководитель "ЧЕК-СУ.ВК" пояснил, что в 2009 году компания дважды пыталась выяснить мнение населения, разместив сообщения о планируемом производстве ферромарганцевых сплавов на базе завода "Крастяжмаш" в газетах "Емельяновские вести" и "Красноярский рабочий", а также обратилась к Администрации Емельяновского района с предложением  о проведении публичных слушаний по вопросу строительства завода ферросплавов.  Но ни одно из этих мероприятий, по словам руководства "ЧЕК-СУ.ВК",  не возымело успеха.  Первое, как представляется, — потому, что выглядело не как вопрос общественности о согласии на строительство завода, а скорее как уведомление о неоспоримом факте,  в чем можно убедиться ознакомившись с текстом объявления, второе, как утверждает директор "ЧЕК-СУ.ВК", — потому, что Администрация Емельяновского района все в том же 2009 году заявила компании о нецелесообразности проведения публичных слушаний.

На вопрос журналистов, кто конкретно сейчас из власти поддерживает строительство завода ферросплавов, представители ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" ответить не смогли, ограничившись общими фразами о том, что, раз существовали и существуют официальные документы, такие как Стратегия развития металлургической промышленности до 2020 года, утвержденная Минпромторгом РФ, – поддержка властей имеется, "а кто конкретно поддерживает, этим вопросом мы не задавались". Правда, в конце встречи Виктор Хроленко в доказательство поддержки реализации проекта властями края сослался на включение ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" как инвестора ферромарганцевого завода в подаренный компании на Красноярском экономическом форуме текущего года Региональный справочник топ-500 компаний Красноярского края 2012, изданный Правительством края, завершив свою реплику словами: "такие книжки просто так не выходят, значит кто-то поддерживает". На что ведущий встречи Сергей Ким, урезонивая возгласы возмущенных журналистов, лаконично возразил: "Поверьте, выходят".

В правовом поле действия ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" очевидно имеют как минимум два вектора развития: продолжение судебной тяжбы с Администрацией Емельяновского района края и взаимодействие с властями и общественностью в рамках рабочей группы Законодательного Собрания по вопросу строительства завода ферросплавов под Красноярском.

Решение vs апелляция

Относительно первого направления Виктор Хроленко заявил, что компания "вполне удовлетворена решением суда первой инстанции", поскольку вся документация на строительство завода у ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК"  имеется и соответствует действующему законодательству. "Я сам не являюсь юристом, но даже моих знаний достаточно, чтобы положительно оценить качество состоявшегося решения. Оно очень объемно, превышает 64 страницы, суд подробно описал позиции сторон и не один довод сторон не остался незамеченным", — заключил генеральный директор ЗАО "ЧЕК-СУ.ВК". 

Действительно описание доводов каждой из сторон заняло добрую половину 64- страничного судебного решения. Еще 20 с лишним страниц заняла мотивировочная часть решения, где судья Роман Ражков оценил практически все доводы сторон, даже те, которые, по его мнению, "не влияют на вывод суда о незаконности оспариваемого решения" об отказе ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" в выдаче разрешения на строительство. В число последних попали и доводы о принятии Шуваевским сельсоветом Правил землепользования и застройки, запрещающих строительство предприятий, подобных Енисейскому ферросплавному заводу, на территории муниципалитета, о невозможности устранить препятствующие выдаче разрешения  на строительство завода нарушения в градостроительных планах земельных участков, на которых планировалось разместить завод, иначе как путем их отмены, об отсутствии отдельных градостроительных планов на вновь образованные земельные участки.

Принятие Правил землепользования и застройки и до решения суда расценивалось многими как запоздалая попытка прыгнуть в последний вагон уходящего поезда. На что суд вполне резонно сослался на применение при рассмотрении спора тех норм материального права, которые действовали на момент возникновения спорных правоотношений: Правила землепользования и застройки были приняты спустя полгода после обращения  "ЧЕК-СУ.ВК" за выдачей разрешения на строительство, и, как относящиеся к градостроительному законодательству, не могут иметь обратной силы по мнению суда (с. 59-60 решения). С чем, увы, сложно не согласиться.

Допущенные при составлении градостроительных планов нарушения суд существенными и неустранимыми не посчитал и, руководствуясь статьей 44 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающей требования к содержанию градостроительного плана, признал выданные ЗАО  "ЧЕК-СУ.ВК" градостроительные планы действующими (с. 58-58 решения). Раздел земельного участка, в отношении которого утвержден градостроительный план, как и снятие его с кадастрового учета, по мнению суда, также не являются основаниями утраты силы таким градостроительным планом (с. 60-61 решения).

Так в суде рассыпалась линия защиты емельяновских властей против строительства Енисейского завода ферросплавов: отменяя действие градостроительных планов, наличие которых является обязательным условием для выдачи разрешения на строительство, и принимая Правила землепользования и застройки, не позволяющие впоследствии выдать новые градостроительные планы с необходимым заявителю градостроительным регламентом (для размещения предприятия I класса опасности, которым и является Енисейский завод ферросплавов), власти пытались законно обосновать отказ в выдаче на строительство.  Но, как выяснилось, судом такой отказ законным признан не был.

Что касается экологического аспекта строительства завода, то и здесь суд отклонил ссылки емельяновских властей на необходимость  учета мнения населения при размещении предприятий, деятельностью которых может быть причинен вред окружающей среде, и  проведения экологической экспертизы.

Относительно необходимости учета мнения населения суд, признав, что деятельность завода в принципе способна "причинить вред окружающей среде", а "мнение населения о размещении объектов Енисейского ферросплавного завода является негативным" указал следующее: "доказательств, подтверждающих, что хозяйственная и иная деятельность Енисейского ферросплавного завода приведет к негативному изменению окружающей среды в результате ее загрязнения, влекущее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов, в материалы дела не предоставлено" (с. 53 решения). Естественно, такая обязанность лежала на органах власти. Более того, необходимость проведения экспертиз безопасности планируемого завода ферросплавов ранее рассматривалась на уровне рабочей группы Законодательного Собрания края. Но они так и не были проведены.

В итоге, сославшись на представленное заявителем  экспертное заключение НИИ комплексных проблем гигиены и профессиональных исследований Сибирского отделения Российской академии медицинских наук, заключение ФАУ "Главгосэкспертиза", "суд не усмотрел оснований полагать, что размещение объектов Енисейского ферросплавного завода, их хозяйственная и иная деятельность может причинить вред окружающей среде".

Таким образом, противопоставить доводам заявителя об "экологичности" завода емельяновским властям было практически нечего.

Однако далеко не все доводы суда можно назвать бесспорными, и, в частности, довод суда об отсутствии необходимости в проведении именно экологической экспертизы проекта ЕФЗ (с. 47-48 решения).

Проанализировав часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса (ГрК), суд посчитал, что отсутствие заключения государственной экологической экспертизы в случае с заводом ферросплавов не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (с. 47 решения). Возможно, такой вывод обусловлен тем, что, судя по заглавию статьи  49 ГрК, экологическая экспертиза обязательно проводится в случаях размещения предприятий в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий. Тем не менее, в части 6 упомянутой статьи прямо указано, что экологической  экспертизе подлежит также (то есть наряду с упомянутыми в заглавии статьи случаями) проектная документация объектов, деятельность которых предусматривает образование отходов I-V класса опасности. Поскольку далее нормой не оговариваются места расположения таких объектов следует признать, что  проектная документация объектов, деятельность которых предусматривает образование отходов I-V класса опасности, подлежит экологической экспертизе вне зависимости от места их расположения. "Ограничительное" заглавие статьи 49 ГрК не означает, что норма действует только в случаях, указанных в заглавии.

Далее, суд, видимо, все же принимая во внимание расхождение наименования статьи 49 ГрК с ее содержанием, и признавая факт образования в процессе деятельности Енисейского завода ферросплавов "отходов 26 наименований I-V класса опасности", подкрепляет свой вывод следующим: "само по себе образование отходов I — V класса опасности не предполагает деятельности по обращению с указанными отходами, их размещением, хранением, захоронением, обезвреживанием в том смысле, который вытекает из положений Федерального закона от 24.06.1988 № 89-ФЗ „Об отходах производства и потребления“.

Факты размещения и обезвреживания таких отходов на территории ЕФЗ суд счел недоказанными, в чем нельзя не упрекнуть чиновников, не позаботившихся о получении доказательств экологической опасности завода.

Вместе с тем, в судебном чиновники пытались обратить внимание суда на хранение отходов завода до момента их переработки: проектной документацией предусмотрен „Участок переработки шлака“, чего не отрицал и сам заявитель, утверждая, что отходы „храниться не будут, а будут перерабатываться или сдаваться на утилизацию“. И все же сложно предположить, что  все отходы будут перерабатываться (сдаваться на утилизацию) моментально, то есть сразу же после их образования, а это означает их хранение на предприятии до момента переработки либо сдачи на утилизацию, чего не отрицал и заявитель, указав, что отходы будут храниться „только на время технологического цикла переработки“. Согласно Закону „Об отходах производства и потребления", хранение отходов может осуществляться в том числе и в целях их дальнейшего использования, то есть переработки, чем и планирует заниматься ЗАО „ЧЕК-СУ.ВК“.  К сожалению, названный закон ничего не говорит о длительности „хранения“ отходов. Вопрос о длительности хранения отходов на территории ЕФЗ судом не исследовался.

Поскольку использование отходов предполагает их переработку, сложно согласиться с судом, что ЧЕК-СУ.ВК", предполагая проводить очистку марганцевых шлаков, превращая их в такие строительные материалы, как щебень и песок,  не планирует осуществлять деятельность по обращению с отходами.

Исходя из сказанного, суд не был лишен возможности прийти к выводу о необходимости проведения экологической экспертизы проекта ЕФЗ, и, поскольку, отсутствие заключения такой экспертизы является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство,  – к выводу о законности оспариваемого ЗАО "ЧЕК-СУ.ВК" решения. К тому же проведение экологической экспертизы могло бы хоть частично снять социальную напряженность, сложившуюся вокруг строительства завода ферросплавов.

Пока же неудовлетворенные решением суда чиновники обжалуют его в апелляции, заявляя, что "на каждый довод суда будут контрдоводы", "ЧЕК-СУ.ВК" готовится "отстаивать силу решения в вышестоящих инстанциях", подчеркнув, что "сейчас строительство завода не ведется", а обратные утверждения "ложь и клевета".

Закон против завода?

По второму направлению легализации Енисейского завода ферросплавов – взаимодействию с обществом и властью — компания апеллировала к председателю Законодательного Собрания Александру Уссу с просьбой допустить ее к участию в деятельности рабочей группы по вопросу строительства завода. "Критика завода достигла точки кипения; критика не дает результата если не наладить конструктивный диалог, для чего необходимо наладить сотрудничество с рабочей группой Законодательного Собрания", — мотивировал позицию компании Виктор Хроленко на брифинге 13 апреля.

Тем временем краевые парламентарии избрали несколько иной путь решения "ферросплавного вопроса": 19 апреля Законодательным Собранием приняты поправки в краевой закон "Об охране окружающей среды", предусматривающие обязательный учет мнения населения при размещении опасных производств на территории края.

Поправками действительно вводятся процедуры выявления мнения населения при строительстве опасных объектов, к которым прозорливо отнесены производства, где "получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов". Причем действие закона распространяется на случаи размещения производств, признаваемых согласно этому закону опасными, но не требующими государственной экологической экспертизы согласно федеральному законодательству.

Так, краевым законом "Об охране окружающей среды" теперь предусмотрена следующая схема учета мнения населения при строительстве опасных  производственных объектов:

1)  юридические и физические лица, планирующие размещение опасных производственных объектов, уведомляют орган исполнительной власти края, уполномоченный в области охраны окружающей среды, о планируемом размещении указанных объектов с указанием информации о планируемых видах воздействия на окружающую среду (сбросы, выбросы, отходы производства, физические и иные воздействия);

2) орган исполнительной власти края, уполномоченный в области охраны окружающей среды, после получения уведомления о планируемом размещении опасного производственного объекта направляет информацию об этом главе муниципального образования, на территории которого планируется размещение объекта, а также размещает эту информацию в течение 10 дней на едином краевом портале "Красноярский край" в сети Интернет;

3)  Органы местного самоуправления, на территории которых планируется размещение опасного объекта,  обеспечивают выявление мнения населения в форме публичных (общественных) слушаний, опросов граждан, собраний и конференций граждан, а также путем проведения народного обсуждения. Выявление общественного мнения может также осуществляться путем рассмотрения вопросов размещения таких объектов Краевым общественным советом по охране окружающей среды.

Венчает описание процесса выявления общественного мнения положение пункта 11 статьи 13.1. Закона о том, что  "результаты мнения населения, выявленного в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи, подлежат обязательному рассмотрению". Данное положение краевого закона активно критикуется активистами антиферросплавного движения: "Нигде не сказано, что это „мнение людей“ является решающим при выдаче разрешения на строительство завода. Таким образом, законопроект касается только того, что нужно учитывать мнение людей, а вот дальше это мнение, по сути, не имеет никаких обязательных последствий. Это мнение – не конечная инстанция в решении вопроса, оно носит только рекомендательный характер для самих органов власти", — заявил лидер общественного движения "Красноярск против" Артем Карданец.

Несмотря на то, что краевой Закон  "Об охране окружающей среды" предоставляет природоохранным органам края возможность обращаться в суд "с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды", следует согласиться, что рациональное зерно в этом замечании есть. Изменения в закон действительно не предусматривают обязательности принятия соответствующих решений органами власти в случае, если общественность выступает против строительства опасных предприятий как гарантии учета мнения населения. Иными словами, "рассмотрение мнения" автоматически не влечет обязательности действовать в соответствии с таким мнением, так как можно рассмотреть и отказать, оставшись при своем. Неясно и то, каким образом определяется количество "голосов" населения (в процентном соотношении) необходимое и достаточное для принятия соответствующих решений, кто и в каком порядке "учитывает общественное мнение", каковы меры реагирования власти в случае, если общественное мнение по вопросу размещения опасных производств негативное. Даже в отношении самого порядка выявления общественного мнения сказано, что он "определяется соответствующими нормативными правовыми актами органов государственной власти края, муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральным законодательством". Но такие акты вряд ли будут приняты и вступят в силу одновременно с принятым 19 апреля законом.

Возможно, ситуацию хотят, что называется, "апробировать на практике", чтобы потом закрепить результаты такой апробации нормативно. Однако без таких положений на сегодняшний день сложно представить практическую реализацию данного проекта.

Впрочем, у принятого закона есть и весомое преимущество: поправки не связывают необходимость выявления мнения населения с какой-либо определенной стадией реализации проекта по размещению опасных производств, в том числе с получением разрешения на строительство. Таким образом, решается проблема придания обратной силы закону, ухудшающему положение инвестора, что имело место быть в случае с Правилами землепользования и застройки, принятыми Шуваевским сельсоветом: учет мнения населения должен быть проведен и без него работа опасного предприятия начаться не должна. Вот только как бы  "ЧЕК-СУ.ВК"  не попыталось апеллировать к попыткам проведения таких мероприятий в 2009 году, якобы сорвавшихся из-за отказа муниципальных властей и равнодушия населения. Но и в этом случае такой аргумент не должен  "перевесить" действие принятого закона, требующего факта выявления общественного мнения в предусмотренном для этого порядке, чего, как известно, "ЧЕК-СУ.ВК" не было, да и не могло быть сделано.

К плюсам новой редакции краевого закона "Об охране окружающей среды" можно отнести также и широкий круг субъектов, правомочных выявлять общественное мнение, куда, в том числе, включены и общественные организации. Тем не менее, один упомянутый минус может нивелировать все плюсы.

Третья линия

В завершение брифинга, снова посетовав на невыполнение краевой администрацией задачи по обеспечению "благоприятного инвестиционного климата для строительства завода", руководство "ЧЕК-СУ.ВК" неожиданно выдало "запасную" стратегию взаимодействия с властями.

"В проект [строительства завода ферросплавов] в Красноярском крае в городе Красноярск вложено уже около 5 миллиардов рублей, включая проценты, и кто-то это должен будет компенсировать"[1], — заявил директор компании Виктор Хроленко. Обоснованность вложенной суммы тут же вызвала сомнение журналистов, на что было отвечено, что документы, подтверждающие расходы, имеются. Следовательно, уместно предположить, что в случае проигрыша процесса о выдаче разрешения на строительство компания не намерена принимать все убытки за невозможность осуществления строительства Енисейского завода ферросплавов на себя и готова пойти по пути их взыскания с оказавших такое противодействие.

В то же время, присутствовавший на встрече депутат Горсовета Александр Глисков, напомнив о констатации в полностью устраивающем "ЧЕК-СУ.ВК" решении Арбитражного суда края факта отрицательного мнения населения по вопросу строительства завода ферросплавов, предложил компании пойти другим правовым путем.

"Хотите идти правовым путем? Вот есть другой правовой путь. 19-го будет принят закон, который предполагает проведение слушаний в городе. Отзовите свое заявление с суда, выходите на слушания сами, станьте инициаторами. Убедите жителей города в том,  что ваш завод безопасен, и я вот первый как депутат вас поддержу. Не убедите — добровольно езжайте … куда хотите", — сказал Глисков.

В ответ директор офиса управления проектами "ЧЕК-СУ.ВК" Александр Новиков предложил вернуться в первоначальное положение обоюдно:  "Теоретически можно вернуться к началу, но давайте тогда, прежде чем мы убедим население Красноярска в безопасности и необходимости завода, вернемся назад. Деньги, те которые потрачены на этот завод, возвращаются, мы начинаем убеждать население в необходимости завода, а дальше соответственно все идет по такому варианту… Вы готовы к такому варианту: вернуть сейчас деньги и вернуться назад?".

Прежде, чем Александр Глисков успел ответить на заданный  вопрос, из зала раздались возмущенные реплики, что не он, мол, "заключал с вами договор". "Правильно, так давайте тогда обсуждать эту тему в этом ключе", — настаивал Новиков, еще раз негласно подтверждая решимость "ЧЕК-СУ.ВК" поспорить с властью насчет убытков, причиненных компании отказом от реализации проекта на территории края.

"Я готов! Я готов! Пусть только сначала докажут, что они их потратили", — с горячностью заявил Александр Глисков.

"Замечательно, значит, к моменту этих слушаний Александр Александрович Глисков обеспечивает хотя бы заверенные гарантии  Правительства Красноярского края… Я бы хотел донести до населения Красноярского края, что, несмотря на то, что есть решение судов и тому подобное, на самом деле ЗАО „ЧЕК-СУ“ продолжает строительство завода в той форме, в которой оно сейчас возможно. Вопрос проектировки и идеологии тоже относится к строительству", — резюмировал Сергей Ким. 

На сегодняшний день изменения в краевой закон об обязательном учете мнения населения при строительстве опасных производств приняты, потраченные на проект  деньги  ЗАО "ЧЕК-СУ" краевая власть возвращать не торопится и вряд ли соберется вообще, а Александр Глисков, судя по его записи в блоге, пока направил "заявление в следственный комитет с просьбой проверить, куда ЗАО „ЧЕК-СУ.ВК“ потратило 9 миллиардов".

Но может все-таки вернуться к экологической экспертизе и учету мнения населения как краеугольным камням проблемы?

Мария Петрова