Развитие процесса интернет-обсуждения законопроектов и легитимация законов

С тех пор, как по инициативе президента Дмитрия Медведева стартовало первое общественное обсуждение проекта федерального закона "О полиции", прошло более полутора лет. За это время общественное обсуждение законопроектов стало не только часто используемым инструментом власти, но и получило нормативное закрепление. И это неслучайно.

 Vox populi и легитимация законов

Сегодня обсуждение наиболее значимых законопроектов в сети становится все более популярной мерой, цель которой — легитимировать принимаемые законы в глазах населения. Стратегия власти здесь достаточно проста: раз граждане сами обсуждали закон (по крайней мере им была предоставлена такая возможность), предлагали "поправки" к нему, значит этот закон им не чужой, не навязанный сверху; вот и часть предложений даже учли, а что не учли — так в ходе обсуждения разъяснили, что предлагаемый вариант действительно наилучший. В общем, власть должна принадлежать народу (во всяком случае, народ должен так думать). В итоге принятый с использованием элементов "электронной демократии" закон должен максимально учитывать интересы тех, кому он адресован, и, как следствие, быть положительно принятым в их сознании. 

Естественно, чем эффективнее действует средство, тем больше вероятность достижения поставленной цели. Поскольку идея  обсуждения законопроектов адресована обществу, то максимальная прозрачность и понятность реализации этого процесса его членам будет способствовать и максимальному достижению цели легитимации законов. Участники общественного обсуждения должны быть убеждены в реально существующей возможности учета высказанного ими мнения в процессе принятия законов.  Названные гарантии призваны обеспечить достижение цели публичного обсуждения законопроектов — легитимацию принятых с учетом общественного обсуждения законов.

Эффективное (с точки зрения легитимации законов) функционирование публичного обсуждения законопроектов сложно представить не только без его практической апробации, но прежде всего без легализации, официально закрепляющей порядок публичного обсуждения законопроектов и учета общественного мнения при принятии законов, его гарантии. Легализация доводит этот порядок до всеобщего сведения, и в определенной мере устанавливает необходимость власти считаться с высказанным общественным мнением (именно в этом случае инструмент можно считать эффективно работающим).

Президентская инициатива

Первым шагом в направлении легализации  общественного обсуждения российских законопроектов стал Указ Президента "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", принятый 9 февраля 2011 года. Согласно документу, проекты законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития страны, могут быть вынесены на общественное обсуждение по решению Президента. Документ закрепил фактически сложившийся порядок учета общественного мнения, ранее практиковавшийся рядом федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты законов (правда, здесь он скорее применялся для устранения найденных инициативными гражданами недочетов, чем для легализации закона в будущем). Состоял такой порядок в следующем: текст законопроекта с сопровождающими его финансово-экономическим обоснованием и пояснительной запиской размещался подготовившим его органом власти в сети Интернет на официальном сайте такого органа или специально созданном сайте, затем обеспечивался сбор комментариев инициативных граждан, их дальнейший анализ и учет общественного мнения в ходе дальнейшей работы над законопроектом.  Указом фактически сложившийся и закрепленный порядок был дополнен требованием предоставить доклад о результатах обсуждения законопроекта Президенту по истечении 90 дней со дня его окончания, что вполне логично, так как обсуждение в данном случае им и было инициировано. Временные рамки и иные параметры обсуждения законопроектов (такие, например, как порядок направления замечаний и предложений) остались за бортом Указа, и, видимо, предполагалось, что они должны определяться органом, разработавшим законопроект. На этом в регламентации процесса общественного обсуждения проектов наиболее значимых законов Указом лаконично поставлена точка.

Правительственная доработка

Через год с небольшим, 22 февраля, Правительство России в лице Председателя Владимира Путина приняло Постановление № 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Как видно уже из названия документа, регламентация процесса общественного обсуждения законов от установления общих очертаний перешла к стадии детализации.

Несмотря на то, что оба нормативных акта приняты по схожему предмету -регламентируют общественное обсуждение законопроектов, "затрагивающих основные направления государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации" — сфера действия у них все же разная: если упомянутый Указ Президента регулирует общественное обсуждение любых проектов законов в указанной сфере по инициативе Президента, то Правила, утвержденные Правительством, — тот же вопрос, но уже в отношении законопроектов, подготовленных по инициативе Правительства. Будет ли действовать Указ в неизменном виде, пока неясно, однако, учитывая избрание Президентом Владимира Путина, можно предположить последующую унификацию правил публичного обсуждения законопроектов, содержащихся в этих документах.

 Итак, новые Правила общественного обсуждения законопроектов призваны детально урегулировать этот процесс (что и предполагает подобный тип нормативного документа), тем более, что утверждены они "в целях создания эффективной оценки и учета общественного мнения при подготовке проектов … законов", — подчеркивается в преамбуле документа.  Посмотрим, что предлагают Правила для достижения заявленной цели.

Согласно Правилам схематично процесс учета общественного мнения при обсуждении проектов федеральных и федеральных конституционных законов схематично выглядит следующим образом:

          1)  федеральный орган исполнительной власти, разработавший законопроект в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства, вносит его в Правительство (п. 2 Правил);

          2)  Департамент Правительства, к сфере ведения которого относятся вопросы, регулируемые законопроектом (по тексту Правил "департамент-исполнитель"), в течение 2 дней со дня поступления направляет его в отобранную организацию для проведения общественного обсуждения законопроекта (по тексту Правил — "оператор"); на общественное обсуждение, "как правило", отводится 30 дней (п.п. 2-3 Правил);

          3)  По результатам общественного обсуждения законопроекта оператор представляет в Правительство отчет, включающий анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений (п. 4 Правил);

          4)  Получив отчет оператора об итогах общественного обсуждения департамент исполнитель Правительства анализирует его и  принимает одно из двух возможных решений: о представлении законопроекта на рассмотрение  правительственной Комиссии по законопроектной деятельности (то есть дальнейшем движении законопроекта) либо о  возврате законопроекта представившему его органу в связи с необходимостью его доработки "с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения" (п. 5 Правил);

           5)  В случае доработки законопроекта по итогам общественного обсуждения, разработавший его госорган повторно вносит законопроект в Правительство в установленном порядке с приложением справки "об учете замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения". При этом в случае отказа от учета замечаний и предложений общественности, такая справка должна содержать указание на причины отказа (п. 6 Правил).

На этом порядок общественного обсуждения, согласно Правилам, считается оконченным, и законопроект, получив одобрение на заседании правительственной Комиссии по законопроектной деятельности, выносится на заседание Правительства, где и решается вопрос о его внесении в Государственную Думу.

На первый взгляд, процесс достаточно понятен, лаконичен и вполне осуществим в реальности. Однако для оценки эффективности процесса публичного обсуждения законопроектов с точки зрения легитимации законов необходимо вникнуть в его детали.

Обсуждению (не) подлежит?

Первое, на что стоит обратить внимание, это круг законопроектов выносимых на общественное обсуждение. Исходя из первого пункта Правил, этот круг достаточно широк, но дальнейшее прочтение документа свидетельствует о том, что он легко может быть сужен следующим образом.

Во-первых, завершающим 7 пунктом Правил предусмотрено, что законопроекты, разработанные в соответствии с поручениями Председателя Правительства и его заместителей, затрагивающие основные направления госполитики в области социально-экономического развития страны, но не предусмотренные планом законопроектной деятельности Правительства, могут быть вынесены на общественное обсуждение по решению правительственной Комиссии по законопроектной деятельности. Могут, но не должны. Учитывая, что решение о необходимости принятия таких законов, как и подготовка их проектов зачастую осуществляется в сжатые сроки, что естественным образом исключает их попадание в план законопроектной деятельности, создается возможность быстрого  принятия  "нужных" законов минуя их общественное обсуждение.

Во-вторых, сама сфера публично-обсуждаемых законопроектов обозначена достаточно расплывчато — "основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ".  Единого документа с идентичным названием или определяющего идентичное понятие в обширном массиве российского законодательства обнаружить не удалось. Для того, чтобы найти документ  наиболее близкий по формулировке, использованной в Правилах, придется еще постараться. И хотя здесь мы попытаемся избавить читателя от этой необходимости, из-за неполного соответствия используемых формулировок приходится только полагать  что такие направления определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (пусть и с высокой степенью уверенности), но не утверждать: любые "зазоры" в понятиях дают основания объявить законопроект не подлежащим общественному обсуждению. К тому же "направления" как единственный содержательный критерий вынесения законопроектов на общественное обсуждение весьма непросто соотнести с предметом конкретного законопроекта, чтобы можно было удостовериться в том действительно ли он подлежит общественному обсуждению.  При этом Правила, не устанавливают кем конкретно и в каком порядке принимается решение об отнесении законопроекта к категории тех, "в отношении которых предусмотрено проведение  общественного обсуждения". Таким образом, создается еще одна возможность для исключения законопроектов из сферы подлежащих общественному обсуждению. И большинству граждан, не обладающих навыками юридической профессии, трудно будет таковое обнаружить, а тем более оспорить.

Теперь стоит более пристально рассмотреть регламентацию процесса общественного обсуждения.

Вопросы без ответа

Первые вопросы возникают уже на втором пункте Правил, которым предусмотрено обязательное приложение к документам, сопровождающим законопроект, сведений о "привлекаемых при проведении общественного обсуждения экспертах из числа федерального органа исполнительной власти [разработавшего законопроект] и представителей организаций". Каковы  требования к таким экспертам, в чем заключается их роль в процессе общественного обсуждения проектов законов, и представители  каких организаций имеются ввиду (не говоря уже об их роли и критериях отбора) документ никак не поясняет. Единственный вопрос, ответ на который хоть как-то можно предположить из анализа документа касается роли экспертов-работников, госоргана, внесшего обсуждаемый законопроект: вероятно, эксперты должны профессионально оценить поступившие в ходе общественного обсуждения замечания и предложения, а также  мотивировать причины их принятия или отклонения в Правительстве (п.п. 5-6 Правил).

Здесь же, в третьем абзаце, говорится о выборе организации, проводящей общественное обсуждение (по тексту документа — "оператор"). Отбор оператора должен производиться "в соответствии с законодательством Российской Федерации", которое на сегодняшний день отсутствует. В итоге опережающее регулирование Правил породило еще массу вопросов: каковы сегодня критерии отбора оператора, требования к его работе, на какой основе осуществляется работа оператора и др. В ситуации отсутствия законодательства, которое призвано дать ответы на поставленные вопросы, возможно было бы закрепить эти положения именно в Правилах, дабы не создавать ситуацию "опережающего пробела".

К слову, аналогичную тенденцию вопросов без ответов продолжает и пункт четвертый документа, посвященный представлению в Правительство оператором отчета об итогах обсуждения, включающего "анализ поступивших в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений". Снова не ясно, в какие сроки по результатам общественного обсуждения должен быть предоставлен такой отчет, что подразумевает составляющий его существо "анализ", каковы требования к такому отчету.

Но вернемся на один пункт Правил назад. В отличие от предшествующего Указа Президента Правилами введена некоторая временная рамка процесса общественного обсуждения законопроектов: согласно пункту 3 документа общественное обсуждение, как правило, проводится в срок, не превышающий 30 дней. Несмотря на кажущуюся четкость, заданная временная рамка процесса общественного обсуждения довольно расплывчата: документ не конкретизирует какие стадии общественного обсуждения охватывают указанные 30 дней. Остается догадываться, что этот срок охватывает собственно обсуждение, начиная с даты объявления оператором о начале такого обсуждения на соответствующем сайте в сети и до дня окончания приема замечаний и предложений общественности по законопроекту. Если это действительно так, возникает вопрос о достаточности срока такого обсуждения. Конечно, все зависит от сложности и объема законопроекта и документ дает возможности для увеличения срока обсуждения (впрочем, как и для его сокращения), что в его тексте выражено словами "как правило". Но у большинства людей может просто не найтись времени в течение 30 дней активно поучаствовать в обсуждении законопроекта (задавать вопросы и получать на них ответы),  особенно в период дачно-отпускного сезона и в канун новогодних каникул. При этом общественное обсуждение согласно названной норме должно проводиться, как правило, однократно.

Наконец, обратимся к пункту пятому Правил, который предоставляет Правительству по итогам общественного обсуждения, обобщенных в отчете организации- оператора, принять одно из двух возможных решений: о направлении проекта закона в Правительственную комиссию по законопроектной деятельности (то есть о дальнейшем движении законопроекта) либо о его возвращении на доработку "с учетом замечаний и предложений, поступивших в ходе общественного обсуждения". Критериев принятия того или иного такого решения и порядка его принятия Правила опять-таки не  устанавливают, оставляя все на усмотрение Правительства. Нет, конечно, Правительство, не принимает решения с бухты-барахты. Вероятно, при принятии такого решения учитывается мнение экспертов и представителей общественности, о которых говорится во втором пункте документа. Но, в отсутствие четких положений, гарантирующих реальный учет высказанного общественного мнения и делающих процесс принятия решения Правительством максимально прозрачным (хотя бы на бумаге), не исключен вариант, когда Правительство может просто отвергнуть все замечания и предложения общественности, ничем не мотивируя свое решение перед представителями последней.

Немаловажный момент заключается и в том, что Правила не предусматривают информирования общественности об итогах публичного обсуждения законопроектов. В идеале все заинтересованные лица, включая участников обсуждения,  должны иметь возможность ознакомится с информацией какие из предложений и замечаний общественности, выдвинутые в ходе обсуждения, были приняты или отклонены и по каким мотивам. Такой подход существенно повышает вероятность легитимации принятых законов, основываясь на реальном использовании данного инструмента властью. В противном случае участники обсуждения из его субъекта рискуют превратиться в некий объект, используемый для легитимации законодательного закрепления тех или иных нововведений.

Легитимация гарантирована?

Подводя итог сказанному, приходится признать, что на сегодняшний день, хотя и сделана попытка нормативно упорядочить публичное обсуждение законопроектов, ввести его в правовое поле, российское законодательство не содержит таких гарантий реального учета властью общественного мнения как детализированность и прозрачность  процесса общественного обсуждения законопроектов, исключающие возможность двоякого поведения по своему усмотрению,  мотивированность решений органов власти как субъектов процесса публичного обсуждения и их доведение до сведения общественности.

Закрепление правил общественного обсуждения законопроектов  без реальных гарантий учета общественного мнения норовит нивелировать  результативность  общественного обсуждения проектов законов, сведя итог общественного обсуждения только к факту его проведения и прировняв его к некоторой необходимой для легитимации принятых законов формальности. Наличие пробелов и  терминологических неточностей в регламентации процесса общественного обсуждения наводит на размышления о намеренном оставлении возможности для лавирования власти в процессе общественного обсуждения законопроектов или, по меньшей мере, ставят под сомнение компетентность разработчиков в сфере нормотворческой деятельности.

Легитимация, основанная на реальном использовании общественного обсуждения, может и должна оказаться эффективнее легитимации, базирующейся на самом факте общественного обсуждения. Но для этого участники публичного обсуждения должны понимать механизм учета высказанного ими при обсуждении законопроектов мнения и знать о реальных гарантиях учета их общественного мнения. В противном случае факта проводившегося учета общественного мнения будет достаточно для того, чтобы общество приняло многие решения власти. Вопрос в том, каким вариантом удовольствуется общество и что власть готова сделать для этого.

Мария Петрова