В "документальном деле" "Норникеля" обнаружилась "дыра несохранности" длиною в год
Высший Арбитражный Суд рассмотрел заявление ОАО ГМК "Норильский никель" о признании недействующим Приказа Министерства культуры Российской Федерации от 25.08.2010 № 558 "Об утверждении "Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения". Оспоренный нормативный акт, устанавливающий перечень документов образующихся в процессе деятельности как органов власти, так и организаций при совершении однотипных (общих для всех или большинства) управленческих функций, независимо от формы собственности и подлежащих обязательному хранению, явно препятствовал победе "Норникеля" в споре с его крупнейшим акционером – "РУСАЛом".
Напомним, спор двух крупнейших игроков металлургического рынка разгорелся в декабре прошлого года, когда "РУСАЛ" в целях оценки "эффективности менеджмента общества" и стоимости принадлежащих ему акций потребовал предоставления "Норникелем" ряда финансово-хозяйственной документации, содержащей конфиденциальные сведения (дело № А33-18496/2010). Первоначально Арбитражный суд Красноярского края частично удовлетворил иск ОАО "Объединенная компания РУСАЛ Управление инвестициями", но впоследствии на решение была подана апелляционная жалоба, рассмотрение которой было приостановлено в связи с оспариванием "Норникелем" упомянутого приказа Минкультуры в ВАС РФ.
Отказав 6 сентября "Норильскому никелю" в удовлетворении заявления, ВАС РФ, тем не менее, упрочил его положение в споре с "РУСАЛом", которому теперь нет смысла ссылаться на приказ Минкультуры от 25.08.2010 № 558 в обоснование своих требований. И вот кажущаяся неудача обернулась неожиданной выгодой для "Норникеля".
В качестве оснований для оспаривания Приказа Минкультуры от 25.08.2010 № 558 "Норникель" указал его несоответствие положениям Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации", принятие акта Министерством культуры Российской Федерации с превышением полномочий; нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности, так как оспариваемый акт незаконно возлагает на заявителя обязанность по хранению и предоставлению акционерам по их требованию неоправданно широкого перечня документов.
Однако, как выяснится впоследствии, самый "действенный" аргумент "Норильского никеля" состоял в том, что оспариваемый нормативный акт не был опубликован в установленном порядке. Вернее, опубликован с такими нарушениями, которые не позволяют считать публикацию состоявшейся.
Дело в том, что, видимо экономии ради, спорный приказ Минкультуры в печатном виде опубликовали без обширного приложения к нему, которым как раз и закреплялся "Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения". При этом Минкультуры находило публикацию обширного перечня в печатном виде излишним ввиду того, что в публикуемом печатном тексте приказа была размещена ссылка о размещении прилагаемого к нему перечня документов на официальном сайте ведомства, а также приказ в полном объеме был размещен в справочно-правовых системах.
Тем не менее, ВАС РФ отклонил доводы Минкультуры и признал оспариваемый приказ не подлежащим применению как не прошедший установленную процедуру официального опубликования: текст приказа в большей мере посвящен утверждению перечня (2 из трех пунктов), а "основные нормативные положения приказа Минкультуры содержатся в прилагаемом Перечне документов". Далее следует логичный вывод о том, что "опубликование вводной части приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения приказа не могут быть применены". Свое решение ВАС мотивировал положениями части 3 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, а также пунктами 9 - 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации", пунктом 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
Интересно, что аргумент "Норникеля" о ненадлежащем опубликовании приказа Минкультуры поддержала и представитель Министерства юстиции, принимавшая участие в рассмотрении дела, пояснив по существу заявленных требований, что "данный акт подлежал опубликованию в полном объеме, однако в таком виде опубликован не был". Хотя, вероятнее всего, такая лояльность объясняется нежеланием ставить под сомнение качество регистрационной работы Минюста, зарегистрировавшего акт, который мог бы быть признан судом не соответствующим действующему законодательству.
Установив несоблюдение порядка публикации оспариваемого "Норникелем" нормативного акта, ВАС делает резонный вывод о том, что такой акт "не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не подлежит применению в полном объеме с момента его издания". Сам по себе такой порок "не препятствует рассмотрению заявленного требования по существу в ходе судебного разбирательства в порядке прямого нормоконтроля", - далее разъясняет ВАС РФ в своем решении. Однако "… положения главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривают порядок оспаривания действующих нормативных актов, т.е. обладающих юридической силой на момент обращения в суд и рассмотрения дела, с целью прекращения их действия судом на будущее время. Суд не может лишить юридической силы акт, не вступивший в силу". По этой причине требование "Норникеля" о признании оспариваемого Приказа Министерства культуры недействующим было отклонено ВАС РФ.
Естественно, принятое 6 сентября ВАС РФ решение, не положит конец в начатом споре "РУСАЛа" и "Норникеля", так как порок публикации оспоренного акта, признанный ВАС легко устраним, и даже, как выяснилось, уже устранен: 19 сентября приказ Минкультуры № 558 был опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".
Но и напрашивающаяся роль исключительно "временной передышки" в затянувшемся корпоративном споре для этого судебного акта вряд ли уместна. Для того, чтобы обосновать неприменимость приказа Минкультуры к отношениям сторон уже нет необходимости оспаривать его по содержательным основаниям - доказывать несоответствие законодательству. Хотя, при сложившейся ситуации, у "Норникеля" нет препятствий для этого: ВАС РФ не было необходимости проверять не вступивший в силу приказ Минкультуры на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, после официальной публикации и вступления в силу приказа Минкультуры вопрос о признании его недействующим может быть поставлен снова (часть 7 статьи 194 АПК РФ). И в случае успешного оспаривания приказа компания может еще более упрочить свое положение в споре с "РУСАЛом".
Решением ВАС установлено, что приказ Минкультуры не вступил в силу по истечении 10 дней со дня его первого опубликования (как это предполагалось изначально), а значит, этот приказ не мог применяться в течение достаточно длительного периода времени: по прошествии десяти дней после его первой "несостоявшейся" публикации (01.10.2010) и до дня вступления в силу после второй публикации (30.09.2011). При этом приказ Минкультуры № 558 не имеет обратной силы и не распространяется на ранее возникшие отношения, поскольку иное прямо не оговорено в нем самом. По идее, в такой ситуации должен был бы действовать утвержденный 6 октября 2000 года Росархивом "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций с указанием сроков хранения". Однако этот документ был признан утратившим силу Приказом Росархива от 26 августа 2010 № 63, то есть уже на следующий день после принятия нового приказа Минкультуры № 558 по тому же предмету. Отменяющий прежний перечень типовых документов, подлежащих обязательному хранению с указанием сроков хранения, приказ Росархива был признан не нуждающимся в государственной регистрации Минюстом, и, соответственно, не нуждаясь в официальном опубликовании, вступил в силу 26 августа 2010 года. Теперь видно, что более года (с 26.08.2010 по 30.09.2011) не действовал ни один документ, устанавливающий обязательность хранения управленческих документов, то есть обязанность хранения типовых управленческих документов была отменена приказом Росархива 26 августа 2010 года и вновь возникает только 30 сентября 2011 года. Таким образом, "Норникель" вполне может воспользоваться образовавшимся пробелом в законодательстве в свою пользу.
А поскольку Приказ Минкультуры - акт нормативный и распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, другие организации также вполне могут воспользоваться образовавшимся пробелом. Нетрудно заметить, что при таком раскладе создается широкое поле для всевозможных злоупотреблений, связанных с отказом предоставления информации, например, по мотиву того, что "запрашиваемая документация не сохранилась". Печально, что в образовавшуюся временную дыру "несохранности документов" попадают не только коммерческие организации, но и органы власти. Казалось бы, ситуация легко устранима - стоит только Минкультуры внести изменения в свой приказ и придать ему обратную силу. Но, увы, реализация такого решения может сопровождаться множеством проблем - от регистрации в Минюсте до оспаривания конституционности такого "обратного" распространения обязанности по хранению документации. Вместе, с тем, это, пожалуй, единственный способ закрыть "дыру несохранности". И если это случится, перевес будет на стороне "РУСАЛа".
Как скажется сложившаяся ситуация на рассмотрении дела об истребовании документов у "Норникеля" покажет время, но очевидно, что "Норникелю" есть что скрывать, а "РУСАЛу" - за что бороться.
Мария Петрова