Где родился там и пригодился? Как краевая власть "защищает" жилищные права сирот
Красноярский краевой суд рассмотрел дело об оспаривании нормативного правового акта Губернатора Красноярского края, определяющего порядок реализации права на предоставление жилья детям-сиротам. Поводом к рассмотрению дела стало несоответствие оспариваемого Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг "Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих жилого помещения" федеральному законодательству и, тем самым, ущемление жилищных прав детей-сирот, переехавших в Красноярский край с прежнего места жительства. Актуальность вопроса вряд ли нуждается в пространном обосновании: наличие жилья – непременная составляющая жизненного благополучия и социального статуса. Как выяснилось, для сирот, не имеющих родительского жилья и проживающих в Красноярском крае, решение жилищной проблемы во многом зависит от интерпретации законодательства краевой властью.
Предыстория вопроса
Гарантии на предоставление жилья сиротам, не имеющим жилища, устанавливаются Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 21.12.1996 № 159-ФЗ. Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 8 названного федерального закона (в действующей редакции от 17.12.2009), дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.
Абзацем 3 пункта 1 статьи 8 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусмотрено, что "Дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации".
Краевой закон "О защите прав ребенка" от 02.11.2000 № 12-961 (в редакции от 25.11.2010) продублировав положение абз. 1 п. 1 статьи 8 ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", установил, что "Порядок учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих жилого помещения, порядок приобретения и предоставления жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа, не имеющим жилого помещения, устанавливаются Губернатором Красноярского края".
И наконец, в развитие приведенного положения краевого Закона "О защите прав ребенка", оспариваемый Указ Губернатора края, устанавливая порядок учета детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставления им жилых помещений, определил круг лиц, на которых распространяется действие данного Указа, а, следовательно, и гарантии по предоставлению жилья вне очереди. К такой категории согласно губернаторского указа относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, выявленные и постоянно проживающие на территории Красноярского края (п. 1 Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг). Пункт 2 Порядка учета детей сирот, детей оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих жилого помещения (утв. Указом Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг), устанавливает срок предоставления документов, необходимых для постановки сирот — не ранее чем за год до окончания ими общеобразовательных и профессиональных учебных заведений, исполнения ими воинской обязанности, возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, но не позднее чем за год до достижения 23-летия.
Далее, в силу пункта 5 названного Порядка (в редакции Указа Губернатора Красноярского края от 05.03.2010 № 25-уг), детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа, не имеющим жилых помещений, состоящим на учете в министерстве образования и науки Красноярского края, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке, установленном жилищным законодательством Российской Федерации, по месту жительства, которое ребенок имел на момент утраты родительского попечения.
При этом в Федеральном законе "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" о подобных ограничениях речи не идет.
Таким образом, "дополнительные гарантии", установленные исполнительной властью Красноярского края, по сути, стали ограничениями в предоставлении жилья сиротам, имеющим место жительства в Красноярском крае на момент обращения за предоставлением жилья, но не на момент утраты родительского попечения.
Сложившаяся ситуация, вероятно, не устраивала многих "жилищных отказников" из числа сирот, но двое из них все же решили оспорить ограничительные положения губернаторского указа в красноярском краевом суде.
Ограничительная конкретизация
Итак, соответствие положений Указа Губернатора от 4 апреля 2005 года № 25-уг федеральному законодательству стало предметом рассмотрения Красноярского краевого суда.
По мнению заявителей, чьи права нарушались оспариваемым Указом Губернатора, пункт 1 Указа в части слов "выявленных и постоянно проживающих на территории Красноярского края", п. 2 Указа в части слов "но не позднее чем за год до достижения 23-летия", а также п. 5 Указа в части слов "по месту жительства, которое ребенок имел на момент утраты родительского попечения" противоречили положениям Федеральному закону "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Рассматривая дело, красноярский краевой суд установил несоответствие оспариваемых положений Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг названному Федеральному закону.
Однако с позиций представителя Губернатора Красноярского края в суде Е. Полевой оспариваемый нормативный акт федеральному законодательству полностью соответствовал и "лишь конкретизирует норму ст. 8 Федерального Закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ „О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“, устанавливая дополнительные гарантии на территории субъекта федерации Красноярского края для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих жилья".
Отстаивая положение п. 1 Указа Губернатора от 4 апреля 2005 года № 25-уг, представитель Губернатора пояснила суду, что под местом выявления понимается место жительства, которое ребенок имел на момент утраты родительского попечения. Соответственно, если ребенок на момент утраты родительского попечения имел место жительства за пределами Красноярского края, а в настоящее время проживает на территории края, то права на получение жилья в Красноярском крае он не имеет, поскольку для распространения действия оспариваемого Указа необходима совокупность юридических фактов: ребенок должен быть выявлен на территории Красноярского края как сирота или как оставшийся без попечения родителей, и, кроме того, проживать на территории Красноярского края на момент обращения.
Такая позиция защитника губернаторского указа была основана на "ограничении власти субъекта пределами Красноярского края, а также на защите интересов населения Красноярского края, что закреплено в Уставе Красноярского края".
Действительно, отказ в предоставлении жилья "приезжим" высвобождает денежные средства не только на предоставление жилья сиротам, постоянно проживавшим в Красноярском крае, но и на другие цели. Но дополнительные гарантии для одних при таком подходе превращаются в необоснованные ограничения для других.
Стоит отметить, что адресная политика поддержки постоянно проживающего на территории субъекта населения отнюдь не является изобретением краевых властей: в Санкт-Петербурге чиновники отказывали в предоставлении жилья ветеранам ВОВ, прожившим в городе менее 10 лет. Спор о правомерности установления "ценза оседлости" для ветеранов-очередников стал предметом рассмотрения сначала городского суда Петербурга, а затем и Верховного Суда РФ.
В рассматриваемом споре, несмотря на столь благие цели защиты "коренных" сирот края, которые преследовал пункт 1 губернаторского указа, Красноярский краевой суд признал данное положение не только не соответствующим статье 8 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", но и носящим дискриминационный характер по отношению к сиротам, местом выявления которых не является Красноярский край. Установление неравных правовых возможностей по признакам происхождения и места жительства запрещено частью 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации.
Мотивируя принятое решение, Красноярский краевой суд указал: "Различие между отдельными группами детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, проживающих на территории Красноярского края, по критерию их первичного выявления и первичного учета на территории края не является достаточным для установления различий в установлении порядка оснований обеспечения их жилыми помещениями, поскольку нуждаемость в обеспечении жильем определяется для них по месту жительства (или по месту пребывания), установленного в соответствии с законом, а не по месту выявления или первичного учета таких детей".
Что касается пункта 5 Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг, то он, по мнению представителя Губернатора, аналогичен ранее действовавшей редакции Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ, которая предусматривала порядок предоставления жилья сиротам по месту выявления и первичного устройства ребенка в семью или на воспитание в соответствующее учреждение или по месту регистрации его рождения или по месту последнего проживания на территориях соответствующих районов и городов субъектов Российской Федерации, если его место рождения находится за пределами России. Однако данная редакция закона является не действующей с 22 августа 2004 года.
Действующая редакция статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" обязывает органы исполнительной власти субъектов РФ предоставлять жилье указанной категории лиц именно по месту жительства, "не оговаривая никаких дополнительных условий, которые, в противоречие с федеральным законом, прописаны в Указе Губернатора Красноярского края, ограничивая место предоставления жилого помещения местом жительства ребенка на момент утраты родительского попечения", — подчеркивается в решении краевого суда. При этом под местом жительства в соответствии со ст. 20 Гражданского кодекса РФ понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
Пункт 2 Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг, устанавливающий срок подачи документов для постановки сирот на учет, выступающий, по мнению представителя Губернатора, "дисциплинирующей мерой", нарушение которого "не является основанием для отказа в постановке на учет", также признан Красноярским краевым судом не соответствующим федеральному законодательству и ограничивающим права сирот на предоставление социальной гарантии по обеспечению жильем.
По мнению красноярского краевого суда, "ограничение права на предоставление документов для постановки на учет сроком один год до достижения 23-летия, то есть фактически, 22-летним возрастом, противоречит федеральному закону, поскольку социальная гарантия по предоставлению жилья распространяется на лиц до достижения 23-летнего возраста (что следует из статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ). – прим. авт.). Установление пресекательного срока Указом Губернатора Красноярского края для постановки на учет ограничивает права лиц данной категории на получение социальной гарантии".
В итоге краевой суд удовлетворил требования заявителей частично, признав оспоренные положения Указа Губернатора Красноярского края от 4 апреля 2005 года № 25-уг недействующими в части слов "выявленных и" (в пункте 1), "которое ребенок имел на момент утраты родительского попечения" (в пункте 5), "но непозднее чем за год до достижения 23-летия" (в пункте 2).
Разрешая спор, Красноярский краевой суд особо подчеркнул: "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, должно осуществляться на одинаковых условиях, без каких-либо предпочтений, исключений либо ограничений дискриминационного характера для отдельных групп из их числа, по месту проживания (или временного пребывания)", а "Полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению жилья во всех случаях реализуются в соответствии с действующим законодательством при неукоснительном соблюдении Конституции РФ".
Резолютивная часть Решения Красноярского краевого суда по рассматриваемому делу, уже вступившего в законную силу, была опубликована в "Ведомостях высших органов государственной власти Красноярского края" 27 июля 2011 года.
Мария Петрова