От милиции к полиции: реформа ведомства без концепции реформирования
Закон "О полиции", вступивший в силу с марта этого года, стал важным событием в правовой жизни страны. То, что ему предшествовала долгая работа, очевидно, равно как и то, что работа над ним продолжится и дальше, а обсуждения стихнут не скоро. О том, как основные положения закона соотносятся с реальностью, и что потребуется милиционеру для того, что стать полицейским, мы побеседовали с кандидатом юридических наук, доцентом, заведующим кафедрой уголовного процесса ЮИ СФУ Александром Дмитриевичем Назаровым.
- Александр Дмитриевич, вы входили во всероссийскую рабочую группу, которая разрабатывал концепцию реформирования МВД. Расскажите, с чего начиналось столь неожиданное для рядового обывателя преобразование российской милиции?
- Еще до опубликования закона о полиции, после таких громких событий как, например, дело Евсюкова, в Москве собрались представители авторитетных правозащитных организаций: Московско-Хельсинская группа, нижегородский Комитет против пыток, Мемориал… Очень приятно, что мы — единственные в этой рабочей группе, кто представляет классический университет. Все вместе начали работать над концепцией реформирования МВД. Поначалу даже мысли не было, что милицию когда-то переименуют в полицию. Кто-то об этом сказал тогда, но это было воспринято как шутка. И мы очень гордимся тем, что эту концепцию разработали, презентовали, и буквально через некоторое время появился закон, в котором часть положений из этой концепции мы увидели. Часть, конечно, не увидели, и поэтому постоянно, с периодичностью раз в квартал, собирались, обсуждали, а все свои идеи передавали наверх. Представители рабочей группы были и в МВД, и в Общественной Палате, и при Совете Президента по вопросам гражданского общества. Будем пытаться довести нашу работу до логического завершения — уже через поправки к законопроекту.
- Главную претензию к нынешнему закону можете озвучить?
- Самое главное, что концепции-то нет. Вот, например, есть концепция реформирования уголовно-исполнительной системы, а вот реформирования МВД как ведомства, к сожалению, нет. Это самый главный недостаток. МВД — это ведь не только полиция. Это и следственные органы, и вневедомственная охрана, и учебные, научные заведения, и внутренние войска в конечном итоге. Если посмотреть структуру МВД на сайте, то видно, что это — монстр. А законопроект реформирует только сегменты. Хотя милиция — и важное подразделение. А концепция нужна, чтобы понять — требуется там следствие или нет, нужна там вневедомственная охрана? Лицензионно-разрешительная служба? Нужны ли внутренние войска? Есть ведь предложение, чтобы вместо них была Национальная гвардия при Президенте.
- Для юристов закон не стал неожиданностью?
- Нет, конечно. До законопроекта был ряд достаточно знаковых указов Президента — к примеру, когда он достаточно жестко обозначил свою позицию по судимым. Ни при каких обстоятельствах, будь судимость погашенной или непогашенной, человека в милицию не возьмут. Мы тоже предлагали подобные меры. Еще из нашей концепции попала в закон, например, необходимость рекомендации. Для того чтобы сегодня оперативную должность в полицию устроиться, надо, чтобы полицейский человек с безупречной репутацией и стажем не менее пяти лет, за тебя поручился.
- Этот пункт у многих представителей общественности сразу же вызывает подозрения в грядущем повальном кумовстве…
- Да, мы тоже этот пункт критиковали. Но, с другой стороны, теперь есть с кого спросить. Вот тот же Евсюков — с кого теперь спрашивать? С начальника, который его принял? А сейчас поднимут дело: так, майор Евсюков, совершил преступление. Кто ему рекомендацию давал? Полковник такой-то… Это все равно будет накладывать определенную ответственность. Кумовство, протекционизм — все может быть. Но мы сейчас предлагаем, чтобы не только сотрудник мог давать рекомендацию. Вот, скажем, наши студенты, которые оканчивают институт — мы ведь к пятому курсу их всех наизусть знаем. И сейчас в прокуратуру в резерв не станешь, пока не принесешь характеристику от вуза. Я уж не говорю о работе в ФСБ, в силовых структурах. Идут, просят — вот вы были у меня научным руководителем по дипломной работе, напишите характеристику. Потому что если я студента не знаю, то ничего подписывать не буду — я же несу за него моральную ответственность. Мне будет стыдно, если он подведет меня.
- Расскажите, какие еще предложения общественных организаций нашли отражение в законе?
- Скажем, наше предложение, чтобы деятельность милиции оценивалась не по пресловутым "палочкам", а общественность ее оценивала. И мы, в принципе, дали технологию, как это можно делать, как проводить мониторинги, кто должен проводить. Наверху все это записали и сейчас над этим работают, создают систему мониторингу, хотя есть моменты, которые желают быть лучшими. Это будет ведомственный мониторинг в любом случае. А мы предлагали независимый. Но они очень хитро поступили — создали специальные группы, которые якобы изучают общественное мнение. Как правило, это те же пресс-службы, которые изучают, что СМИ говорят, кого-то опрашивают — депутатов тех же, еще кого-то. Но все равно это под контролем ведомства. В Германии, допустим, опытом которой мы предлагали воспользоваться, этим своеобразным аудитом занимаются государственные конторы. Независимые организации, которые за государственные деньги профессионально отслеживают, что думает общество по поводу полиции. Какой рейтинг у полицейского ведомства, какие слабые места, какие сильные и действительно ли общество лояльно к нему относится.
- Бурно обсуждался в СМИ то, что касалось новых участковых…
- Да, тут были разные предложения. Сделать их выборными, наподобие американских шерифов, чтобы они были подотчетны сообществу. Но у нас даже в группе рабочей разошлись мнения на этот счет. Я лично высказывался против того, чтобы участкового выбирал народ. Это все-таки оперативная должность, тут нужен и профессиональный опыт, и субординационные моменты. Но я, естественно, за то, чтобы участковый действительно отчитывался перед населением о своей работе, чтобы получал одобрение или неодобрение, чтобы он чаще встречался с людьми, люди его знали, и именно их мнение о своем участковом должно учитываться при поощрениях, при продвижении по службе. Но если население крайне негативно относится, то нужно что-то делать — или такого участкового убирать, или наказывать. Кстати, законодатель воспринял именно эту схему. Записано в законе, что участковый должен перед населением периодически отчитываться.
- Ну, пусть он хотя бы появляется перед населением периодически. А какие ключевые положения концепции, на Ваш взгляд, остались в законопроекте без внимания?
- Хотелось бы, чтобы слова о том, что нужно соблюдать права человека, что недопустимы пытки, грубое обращение, были не декларативными, а четко прописанными. То, как полицейский должен работать с населением в тех или иных ситуациях. Вот, например, много споров вызвал вопрос, может ли он взламывать дверь в квартиру. Согласно закону, может, при определенных ситуациях. Когда уверен, что там совершается преступление, для предотвращения какого-либо стихийного бедствия, и так далее. С одной стороны, вроде как все прописано, с другой, не будет ли это все равно создавать ситуацию злоупотребления? ОМОНу, например, покажется, что там находится преступник. У нас были и в Красноярске такие случаи — ворвались в совершенно другую квартиру, положили всех лицом на пол, еще даже стреляли в потолок. Оказалось, что просто перепутали адрес…. Еще хотелось бы, чтобы лучше был прописан соцпакет, чтобы полицейский знал, что он потеряет, если совершит преступление. К сожалению, это будет отдельным указом Президента. Также отдельным указом будет то, над чем мы сейчас работаем — создание Общественных советов, которые сейчас они создаются самим ведомством
- В Красноярске, если не ошибаюсь, Общественный совет действует уже давно…
- Да, но кто его создавал? Александр Горовой. Кого пригласил, те пришли к нему в совет, кого не пригласил — не пришли. Сейчас предполагается, что такую структуру будет создавать не ведомство, а руководитель исполнительной власти, например, Губернатор. Или Законодательное Собрание. Будет возможность у организаций выдвигать туда кандидатуры, как в общественно-наблюдательную комиссию, которая надзирает за местами принудительного содержания. Мы бы очень хотели, чтобы общественные советы были бы даже при каждом районном отделе полиции. Потому что когда такие формирования появятся, то общественность, наверное, позаботится и о добровольных народных дружинах. Это очень хорошее начинание, которое было в советские времена, и недавно пытались его возродить, а новый закон этого не запрещает. Вообще, одним из направлений деятельности Советов будет организация участия общественности в охране порядка. Без этого не обойтись.
- А вам не кажется, что широкое участие общественности в охране правопорядка в таких регионах как Северный Кавказ, например, несколько скажется на качестве этой самой охраны полицией?
- Я не специалист по Кавказу. Могу сказать только, что, несмотря ни на что, там много общественных организаций, и всероссийских, и международных. А по статистике посмотришь, там действительно все благополучно, преступности нет, что многие списывают на мусульманские традиции. Поэтому, может быть, для Кавказа это и не актуально будет, участие общественности в охране порядке. Может быть, им достаточно будет иметь хорошую свою полицию и мощную поддержку властей.
- Как вы относитесь к самому слову "полиция"? Будет ли оно принято обществом и есть ли какие-то принципиальные различия в словах "милиционер" и "полицейский" в восприятии гражданина нашей страны?
- Этот вопрос обсуждается и будет обсуждаться еще долго. Старшее поколение и коммунисты к этому относится негативно, сразу ассоциация идет с полицаями времен Отечественной войны. Но в то же время интеллигенция — та часть населения, которая мыслит, читает, размышляет — они прекрасно понимают, что все-таки до революции в России полиция была, и была она профессиональной. Поэтому некоторые ассоциируют это название с восстановлением исторической справедливости. Много сейчас смотрят на Европу, а там везде полиция. Я думаю, что у нас будет так: Президент сказал, народ поддержал, и название приживется. Я например верю, что это не просто смена вывески. Вот мы, например, раньше были КГУ, теперь стали СФУ — тоже привыкли и гордимся.
- "Господин полицейский" — удачная формулировка?
- А это вообще надуманная проблема. В законе сказано лишь, что обращение должно быть не оскорбительным по отношению к блюстителю порядка. Поэтому я, например, "господин полицейский" буду редко употреблять. Буду обращаться к ним по имени-отчеству — у них ведь теперь нагрудные знаки будут, не просто номер. Я к нему приду, увижу, и что, я ему скажу "господин полицейский"? В этом плане, к судье ведь тоже нужно обращаться "ваша честь", но это тоже далеко не всегда происходит. К сожалению.
- Насколько кардинально различаются функции нынешней милиции и еще не созданной окончательно полиции? Прав у полицейского по новому законодательству не стало больше?
- Все те функции, которые выполняла местная милиция и криминальная милиция, останутся. А обязанностей все-таки больше. Например, разъяснять. За что задержан и какие права, предоставлять возможность на один звонок. Оговорки у нас всегда есть и будут. Но я считаю, что обязанностей все-таки больше. Прав? Скажем, по беременным женщинам — это наш российский менталитет, бить не бить там, что такое "явные признаки беременности" — оценочное понятие — это проблемная ситуация. Особенно с учетом последних событий, когда террористки, как правило, женщины-смертницы. Но женщины у нас всегда были в привилегированном положении, особенно беременные. Но они и преступлений меньше совершают. На Западе к этому относятся спокойнее — попробуй там сказать, что мы тебя бить не будем, а мужчин будем, так женщины обидятся же.
- Какова, на Ваш взгляд, перспектива грядущих кадровых изменений в полиции: насколько вероятны масштабные сокращения, существенное изменение квалификационных требований к сотрудникам?
- Сейчас, согласно закону, идет большая переаттестация. Сначала всех выведут за штат, потом начнут принимать по-новому. Причем предполагается, что аттестация будет производиться серьезно, с участием членов Общественного совета, коллегиально. СМИ могут высказываться на тему отдельных претендентов на работу в полиции. Я думаю, это поможет. Хотя, опять же, у нас нельзя без перегибов. Возможно, таким образом избавиться от тех, кто неудобен, кто критикует, кто принципиален. Найдут способы и поводы, и человек не пройдет переаттестацию. Но в целом появляется уникальная возможность обновить кадры.
- Опыт Грузии, где всех сотрудников МВД уволили и взяли практически обновленный состав, нам не годится?
-Ну, мы ведь не Грузия, где маленькая страна и большая плотность населения. У них была такая возможность. В Германии была такая возможность — всех судей в Восточной Германии в свое время уволили, а потом практически всех набрали новых. У нас такого не получится, у нас нет свободных людей, которые бы отвечали тем критериям, которые предъявляются к полицейскому. Поэтому, в большинстве своем, это будут те же милиционеры.
- Крупные кадровые перестановки это потянет за собой?
- Конечно, они будут (Прим. ред: уже происходят). Кроме того, все с нетерпением ждут, кто же будет главным полицейским страны. Есть даже мнение, что им может стать Александр Александрович Реймер, который возглавляет уголовно-исполнительную систему России. Он же из милиции пришел в ГУФСИН, показал себя реформатором и требовательным руководителем. Поэтому конечно к персоне главного полицейского, которого назначит Президент, не министр внутренних дел, будет приковано пристальное внимание.
- А он будет подчиняться Президенту?
-Да, напрямую. Хотя находится в структуре МВД. По должности он будет, скорее всего, первый заместитель министра МВД. Но назначаться будет на должность Президентом, и подконтролен напрямую Президенту, хотя министр внутренних дел за его работу тоже будет отвечать.
- А что произойдет дальше? Потянет ли изменение милиции за собой изменения в структуре или даже статусе других силовых ведомств? Попытаетесь спрогнозировать ситуацию?
- Я думаю, что реформа МВД будет продолжаться, пока не дойдут до необходимости концептуально все это оформить. Также будет продолжаться внесение поправок в закон о полиции, он несовершенен. У нас в России, к сожалению, такое бывает. Когда принимали Уголовно-процессуальный кодекс, за полгода до вступления в действие в него внесли около сотни поправок. Так что Закон о полиции не будет мертвым. В него постоянно будет что-то вноситься, изменяться, дополняться и так далее. Кроме того, у нас ведь продолжается реформа уголовно-исполнительной системы, в армии, силовых структурах. Следственный комитет вот пока убрали из прокуратуры, и он вроде как сам по себе. Но есть ведь еще три следственных ведомства — при МВД, при ФСБ и при Госнаркоконтроле. Так вот, останутся ли они самостоятельными, все эти четыре ведомства, или вольются в состав единого СК? Будет ли СК иметь оперативные какие-то подразделения? как они будут взаимодействовать с полицией? Так что вопросы остаются. Радует, что к Закону о полиции законодатель подошел серьезно — о обсуждался в ведомстве, в межведомственных рабочих группах, в депутатских группах, прошел все экспертизы, в том числе и правовую, и антикоррупционную. Теперь важно, чтобы к нему серьезно отнеслась и общественность.
Беседовал Евгений Мельников, Право.Ру / Красноярск