Дух правовых реформ современной России
Общественное мнение, как правило, сосредотачивается на констатации совершившихся изменений в общественной и политической жизни, зачастую игнорируя факты, позволяющие делать возможный прогноз. Юриспруденция содержит в себе возможность прогноза. Эта функция становится особенно актуальна, когда существенная часть социальных изменений происходит в рамках правового поля, и в частности проходит стадию законотворческого процесса.
Прогностические функции юриспруденции раскрываются при внимательном анализе законодательных инициатив. Одной из особенностей современной юридической науки является ее глубокая специализация в результате частные вопросы выходят на первый план. Каждый законопроект оценивается не с точки зрения общего контекста происходящих изменений, а с позиции той отрасли к который формально по титулу он относится. В том же случае если преодолеть данный недостаток, создаются все условия для получения выводов на основе широкого правового анализа.
Далее в качестве примера будут разобраны несколько важнейших законопроектов за последние два месяца:
1. Проект Федерального закона "О полиции" от 07 августа 2010 года
2. Проект Федерального закона от 27 сентября 2010 года № 431376-5 "О Следственном комитете Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации"
3. Проект Федерального закона от 27 сентября 2010 года № 431379-5 "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
Сейчас нет необходимости подробно анализировать конкретные положения и пункты указанных законопроектов. Я предлагаю увидеть контекст. Если существует "дух закона" и он очень важен для правильного понимания смысла закона, что всеми признается, то вполне возможно утверждение о том, что существует "дух реформ". И он дважды важен, потому что не только позволяет правильно понимать смысл предлагаемых правовых изменений, но и позволяет оценить возможные перспективы социальной и политической жизни.
В первую очередь стоит подчеркнуть, что все указанные законопроекты внесены одним и тем же субъектом законодательной инициативы – Президентом РФ. Понятно, что этот параметр не является узловым, предыстория законопроектов бывает сложной, а завершающий акт, внесение законопроекта в Государственную Думу, отчасти является ритуальным действием, не всегда отражающим субъектный состав заинтересованных лиц. Но в контексте настоящего анализа – это обстоятельство нельзя не отметить.
Несмотря на множество замечаний, бурную общественную дискуссию и ожидаемые корректировки, на мой взгляд, ряд важных черт законопроекта "О полиции" будет сохранен. А именно: за Президентом РФ останется право создавать, а соответственно и корректировать, структуру полиции; в компетенции Президента остается вопрос формирования условий приема (аттестации) сотрудников поступающих в полицию. Очевидно, что это позволит если не существенным образом переформатировать руководящий состав, то, как минимум, легально поставить вопрос о ревизии руководящего корпуса. В этом смысле конструкция закона с большим числом отсылочных норм представляется разумной, то есть сам законопроект не является попыткой окончательно закрыть тему реформы внутренних дел, а выступает базисом, на котором эта реформа должна осуществляться с учетом возможных обстоятельств. Здесь следует подчеркнуть что неконкретность и неполнота законопроекта "О полиции", выступающие как недостатки при узкоотраслевом подходе, выступают как удачное решение при учете всего многообразия социально-политической палитры.
Вопрос о создании Единого следственного комитета России сложен и в двух словах его не раскрыть, но все же если не углубляться в детали следует констатировать, что уголовное преследование в России является не просто институтом направленным на реализацию норм уголовного права, а выступает важным властным ресурсом. Контроль над которым необходим при постановке задачи по стабилизации социально-политических процессов. Задача по формированию легального пространства и устранение лоскутного характера правовой материи недостижима без установления контроля над функцией уголовного преследования. До настоящего момента, в силу половинчатых реформ, функция уголовного преследования так и осталась, распылена между разными силовыми ведомствами. Причем еще не факт, что реальная архитектура властных отношений в этой сложной конструкции тождественна легальной.
Централизация под одним началом функции уголовного преследования целесообразна не столько для получения мощного козыря в конкретных ситуациях, сколько для создания возможности по блокированию произвольности уголовного преследования. Тем самым могут быть сформированы условия для формирования и развития институтов гражданского общества, которые по команде не возникают, в отличие от механизма уголовных репрессий, который включается и останавливается как раз по команде.
Согласно ч. 3 ст. 1 Законопроекта "О Следственном комитете Российской Федерации", Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета, утверждает Положение о Следственном комитете Российской Федерации, устанавливает его штатную численность, в том числе штатную численность военных следственных органов Следственного комитета находится в полном резонансе с аналогичным положением по содержанию с ч. 3 ст. 1 законопроекта "О полиции", согласно которой состав и структура полиции определяются Президентом Российской Федерации. Совпадение нумерации также позволяет сделать вывод о едином скелете.
Конституционный Суд РФ представляет собою дремлющий институт. Он сочетает в себе огромный потенциал, который соседствует с незначительным, если не сказать ничтожным значением, оказываемым сегодня Конституционным Судом на правоприменительную практику. Архитектура судебной системы России окончательно не оформилась, в связи с чем вполне уместны новации корректирующие работу высших судебных инстанций. Проблема неактивного Конституционного Суда заключается не столько в процессуальных недоработках, сколько в отсутствии внятно выраженной политической воли. Причем решение второго параметра, (формирование и констатация политической воли) позволяет устранить любые процессуальные недоработки.
Объем реальной компетенции Конституционного Суда РФ фактически позволяет скорректировать разнообразные неточности в описании конституционного судопроизводства. В этом смысле Проект Федерального закона от 27 сентября 2010 года № 431379-5 О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" – это четкий сигнал о наличии политической воли. Законопроект выступает формой ее выражения. Сам мысль, вложенная в законопроект, о том, что в рамках конституционного судопроизводства станет возможно рассматривать конкретные дела, а не только примененную правовую норму, может кристаллизовать нечеткую судебную систему России существенно усилив Конституционный Суд и выведя его на уровень высшей судебной инстанции. Рассмотрение любых значимых политически резонансных споров в рамках публичной процедуры конституционного судопроизводства, а не в тиши кабинетов, автоматически повышает авторитет власти.
Ситуация при которой Конституционный Суд РФ перейдет от высказывания пожеланий и намеков к роли сверх-арбитра который будет довлеть над всеми иными субъектами в общественных и политических спорах не просто возможна, но она представляется вполне уместной, если задача по построению правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) еще актуальна.
Главная тенденция происходящих законодательных реформ, которые, на мой взгляд, могут быть выведены как сущность или иначе дух реформ, заключается в том, что происходит не просто преобразование правовых институтов, но и создаются все необходимые условия того, чтобы любые правоотношения сохраняли статус легальности и не выходили за рамки правого поля.
Непредсказуемость конкретных событий может быть отрегулирована подчеркнутым выше юридико-техническим приемом, при котором содержание закона, в сущности, легально выносится за пределы жесткой конструкции, и позволяет субъекту политической инициативы скорректировать любой важный параметр в зависимости от конкретных обстоятельств. Наличие такого универсального инструментария, позволяющего принимать своевременные решения и не выходить за рамки правового поля в условиях традиционно низкого внимания к легальной стороне управленческих практик у значительной части политических игроков, позволяет обладать решающим словом. Четко обозначена политическая воля на формирование легального характера общественных процессов и исключение возможности выпадения за правовой контур. Перспективы этой тенденции, а также ее успешность стоит оценивать в будущем.
Пока достаточно констатировать усилия направленные на выстраивание связей между правовыми институтами, которые позволяют им избежать тупиковых состояний, неизбежно приводящих к доминированию негласных, а в сущности внеправовых, механизмов.
Поздняков Михаил, научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге