Досрочное голосование vs открепительные: что лучше защитит избирателей?
Законодательное Собрание края в первом чтении приняло поправки к Уставному закону "О выборах Губернатора Красноярского края" и краевому закону "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае". Суть нововведений заключается в отказе от открепительных удостоверений в пользу досрочного голосования. И польза от них далеко не бесспорна.
Уважительная причина – повод голосовать досрочно
Поправки обусловлены новой редакцией федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившей в силу месяц назад. 5 мая в статью 65 этого закона, регулирующую правила проведения досрочного голосования, внесены изменения. В новой редакции нормы предусмотрена возможность при проведении выборов в органы государственной власти или органы местного самоуправления голосовать досрочно тем избирателям, которые в день голосования по уважительным причинам будут отсутствовать по месту своего жительства, если законом не предусмотрено использования открепительных удостоверений. Ранее это допускалось только для участников референдума. Теперь же такой формулировкой федеральный законодатель уравнял участников выбора и референдума в правах и предоставил региональным парламентам самим выбирать субсидиарный способ голосования – досрочное голосование или голосование по открепительным удостверениям.
Красноярские парламентарии, равно как и около 20 других регионов, где осенью должны пройти выборы губернаторов, выбрали первое.
Краевым законопроектом предлагается установить досрочное голосование для тех избирателей, которые будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть на избирательный участок, где они включены в списки избирателей. К числу уважительных причин отнесены отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, но допускается наличие и иных причин, которые могут быть расценены как уважительные. Досрочное голосование будет проводиться в помещениях территориальных избирательных комиссий (за 10—4 дня до дня голосования) либо участковых избирательных комиссий (не ранее чем за 3 дня до дня голосования). В связи с указанным изменением уточняются отдельные положения статей о порядке голосования, протоколе участковой избирательной комиссии об итогах голосования и порядке подсчета голосов избирателей. Аналогичные изменения планируется внести и в Закон края "О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае".
Предыстория вопроса
Споры по поводу расширения сферы применения досрочного голосования разгорелись в середине апреля, когда Конституционный суд постановил обеспечить равенство избирательных прав участников референдума и иных выборов.
Принятое по этому поводу Постановление КС № 11-П от 15.04.2014 императивно предписало законодателю вернуть возможность досрочного голосования для избирателей на выборах в органы госвласти и местного самоуправления в случае невозможности принять участие в голосовании в день выборов по уважительным причинам, что и было незамедлительно сделано путем внесения изменений в федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав.
В том же постановлении КС намекнул, что применительно к муниципальным выборам и выборам в органы госвласти субьектов нужно предоставить региональным законодательным властям возможность самим определиться с формами и процедурами голосования, обеспечивающими условия для эффективной реализации активного избирательного права, исходя из наиболее оптимальных для них территориальных, организационных, экономических и иных особенностей, которые как раз и могут оказать существенное влияние на необходимость применения досрочного голосования. Иными словами, вопрос о том голосовать или нет досрочно должен решаться в каждом конкретном регионе с учетом его территории, природно-климатических особенностей и иных факторов, которые могут повлиять на возможность присутствия избирателей на участках в день выборов, например сезоном массовых отпусков или уборочных работ. Как показывает практика последнее не лишено оснований (в минувшем году часть жителей Красноярска предпочла участию в выборах в Горсовет уборку картошки), однако может использоваться для назначения наиболее удобной основным претендентам даты выборов.
Основным аргументом стала недопустимость ограничения законодательством (при отсутствии таких альтернативных возможностей волеизъявления как голосование по почте или открепительным удостоверениям) активного избирательного права граждан, которые по уважительным причинам не могут проголосовать в день выборов, по сравнению с участниками референдума, у которых это право было.
При этом КС полагает, что должен быть соблюден баланс частных и публичных интересов: нужно сопоставить как "личный интерес каждого конкретного избирателя в принятии непосредственного участия в управлении делами государства, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти". Практически это означает, что избирателям нужно предоставить альтернативные непосредственному голосованию способы своего волеизъявления, но это не должно искажать итоги выборов и тем самым нарушать прав других избирателей на участии в управлении государством. В этих целях для избирателей не должны устанавливаться необоснованные ограничения, равно как и чрезмерные, вынуждающие к отказу от участия в голосовании обременения.
Развивая эту мысль далее КС указал, что недопустимо заставлять электорат выбирать идти ли на выборы, или, скажем, ехать отдыхать, лечиться, работать, учиться, поскольку права на свободу передвижения, на труд, отдых, охрану здоровья, образование являются такими же конституционно признаваемыми и защищаемыми ценностями как и избирательное право. "Принцип соблюдения баланса конституционно значимых ценностей требует обеспечения каждой из них без несоразмерного ущерба для прочих, а потому правовое регулирование, которое ставит гражданина в ситуацию вынужденного выбора, от реализации какого конституционного права он должен будет отказаться, для того чтобы воспользоваться другим, следует рассматривать как посягающее на это другое право, его отрицание", — резюмировали судьи КС.
Мнения раздедились
Однако среди судей КС не было строгого единства по вопросу о необходимости расширения сферы применения субсидиарных способов голосования, и особенно досрочного голосования.
Судья Сергей Казанцев в особом мнении указал: "конституционно обоснованным может быть признано только такое правовое регулирование избирательного механизма, которое гарантирует проведение честных, прозрачных, свободных выборов". Это предполагает, что "законодатель должен исключить такие формы голосования, при которых не гарантируется надлежащий контроль подсчета голосов и подведения итогов голосования". Как показала российская электоральная практика, досрочное голосование с этой задачей не справляется. "Основным контингентом досрочно голосующих оказываются военнослужащие, государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, что вызывает подозрения в злоупотреблении отдельных должностных лиц своим служебным положением. Тем более что процент проголосовавших за представителей правящей партии среди досрочно голосующих избирателей значительно выше, чем в день голосования", — указывает Сергей Казанцев. Вдобавок к этому досрочное голосование часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов в процессе голосования, поскольку в это время агитация не запрещена. В целом международное право, по мнению судьи, допускает возможность ограничения избирательных прав, если такие ограничения преследуют законную цель и что используемые для этого средства не являются несоразмерными. Разумные ограничения заставляют избирателей ответственнее относиться к выборам.
Другой судья КС, Юрий Данилов, полностью поддержал своего коллегу, дополнив его цифрами.
Согласно статистике, приведенной в особом мнении судьи Данилова, число проголосовавших досрочно, к примеру, на выборах в Госдуму неукоснительно увеличивалось и в 2011 году возросло в сравнении с 1999 годом в 1.7 раза. При этом данный показатель в иные годы в некоторых регионах составлял десятки процентов. Не находил своего логического объяснения и разброс числа досрочно голосовавших на муниципальных выборах: в 2008 году процент проголосовавших досрочно в Ставропольском крае оказался в 12 раз выше, чем в Волгоградской области; такая же картина наблюдалась на выборах в 2010 году в Астраханской (12,42%) и Ульяновской (0,99%) областях.
Как следствие, депутаты разделили призыв президента о том, что "пора, наконец, навести порядок с досрочным голосованием на местных выборах". В мае 2010 года они практически единогласно приняли поправки, ограничивающее досрочное голосование, которые сегодня признаны неконституционными. Тем более странным на этом фоне, по мнению Юрия Данилова, кажется признание этой нормы неконституционной. Особенно учитывая тот факт, что в заседаниях КС представители участвовавших в законодательном процессе сторон (обоих палат Федерального Собрания и президента), возражали против признания нормы неконституционной, а сами податели жалобы не представили доказательств отторжения закона гражданами и правоприменителями.
"За" и "против"
Эксперты-политологи и Центризбирком неоднозначно оценивают отдаваемое досрочному голосованию предпочтение. С одной стороны, досрочное голосование позволит избежать печально известной практики "каруселей", когда по открепительным удостоверениям одни и те же люди умудрялись проголосовать на множество раз на разных избирательных участках. С другой, досрочное голосование менее, чем голосование по открепительным, поддается контролю со стороны наблюдателей в день выборов. Закон не запрещает наблюдателям дежурить во время досрочного голосования, но мало какая партия сможет несколько дней держать своих наблюдателей в помещениях избирательных комиссий, полагает член движения "Голос" Денис Шадрин.
К этому можно еще добавить, что перечень уважительных причин, при которых возможно досрочное голосование, не является исчерпывающим. Регионы этот список изменить не смогут, поскольку закон не предоставляет им такой возможности. Таким образом, какие еще помимо прямо названных федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав, причины отсутствия избирателя на участке в день голосования являются уважительными определять будут скорее всего те же самые представители ТИК и УИК, куда обратятся "досрочники". И руководствоваться они будут скорее всего критериями "из головы", так как закон не называет критериев "уважительности" (по этой же причине тем, кому отказали в досрочном голосовании, будет сложно оспорить отказ). Невозможность участия в голосовании в день выборов и отсутствие по месту жительства — следствия, а не критерии уважительности причины. Не секрет, что представители ТИК и УИК могут быть зависимы от претендующих на победу властных структур. При таком раскладе доступ к досрочному голосованию могут получить все "нужные" избиратели, и это отнюдь не гарантирует объективного обеспечения права на досрочное голосование. О том же говорит и Денис Шадрин, по мнению которого при использовании досрочного голосования "потенциал манипуляций и применения административного ресурса гораздо выше", чем при использовании открепительных.
Впрочем, ЦИК не поддержало эти опасения, опубликовав на своем сайте критическую статью "Досрочное голосование: против „сказочников“ и „настоящих волшебников“. В ней автор, пожелавший остаться неизвестным, делает вывод о том, что в подавляющем большинстве случаев досрочное голосование „не является фактором, существенно влияющим на результаты голосования и итоги выборов“ зато позволяет соблюсти избирательные права меньшинства. А в условиях развития конкурентной базы выборов, расширения возможностей для общественного контроля за их подготовкой и проведением, формирования постоянно действующих участковых избирательных комиссий риски при проведении досрочного голосования совсем иные, нежели были ранее. Опровергая компрометирующую досрочное голосование статистику, автор заявляет: "как именно проголосовали все "досрочники" – достоверно не скажет никто, поскольку тайна волеизъявления распространяется и на досрочное голосование". А потому более конструктивно сейчас "уделять внимание отработке четкой и прозрачной процедуры досрочного голосования, механизмам общественного контроля при его проведении", чем "повторяющимся десятилетиями мифам о пресловутом „административном ресурсе“ при проведении досрочного голосования".
Мария Петрова