«Закон столкнулся с жизнью» - эксперты КЭФ о проблемах и перспективах контрактной системы
В рамках 11 Красноярского экономического форума под эгидой проекта "Открытое правительство" обсудили проблемы и перспективы контрактной системы государственных и муниципальных закупок.
В ходе обсуждения участники круглого стола эксперты – представители бизнеса, науки и госструктур – практически единодушно пришли к выводу неэффективности контрактной системы закупок в том виде как она есть сейчас и необходимости скорейшего ее усовершенствования.
По ходу докладов выяснилось, что новая система организации госзакупок имеет ряд существенных тесно связанных между собой недостатков.
Прежде всего, это ставшие для многих официальных порталов страны уже традиционными технические неурядицы. Заказчики сетуют на неудовлетворительную работу портала закупок и наличие погрешностей в формах документов. По словам Евгения Эллинского, генерального директора ЗАО "ММВБ-Информационные технологии", системы автоматизации не успевают за изменением законодательной и нормативной базы. Ко времени вступления в силу закона о контрактной системе не успел даже официальный сайт (http://zakupki.gov.ru). Не работает интеграция с региональными системами вообще, заказчикам приходится многие операции делать вручную – это огромные трудозатраты. В январе была ситуация когда заказчики на официальном сайте не могли работать даже вручную добавил другой представитель электронных торговых площадок – генеральный директор ООО "РТС-тендер" Виктор Степанов. Для повышения эффективности контрактной системы необходимо стимулировать ускоренное развитие автоматизации на всех уровнях – официального сайта и региональных систем, заключил руководитель ЗАО "ММВБ-Информационные технологии".
"Сейчас на официальном сайте складывается неструктурированная информация, пользоваться ей невозможно, — продолжил Евгений Эллинский. По информации заказчиков для того чтобы оформить размещение рядовой закупки уходит слишком много времени: только определение начальной максимальной цены при помощи официального сайта по одной позиции занимает до получаса, а на практике в одной стандартной закупке может быть порядка 200 позиций. Между тем, в Законе о контрактной системе предусмотрено, что каталог товаров, работ и услуг появится только в 2017 году. "Эту тему надо форсировать. Без ускоренного внедрения каталога товаров, работ, услуг эффективно контрактная система работать не будет", — резюмировал Евгений Эллинский. Солидарность с ним в этом вопросе высказал и Виктор Степанов.
Вдобавок к этому огромный массив нормативных актов и их сложность приводят к неподготовленности кадров заказчиков, а уже тем более потенциальных исполнителей государственных и муниципальных контрактов.
"Для того, чтобы сегодня быть полностью профессиональным в области размещения заказа нужно ознакомиться с нормативными актами весом более 10 килограмм убористого текста", - поделился наблюдениями Сергей Габестро, генеральный директор Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ). Такая ситуация свидетельствует о профессионализации знаний в области размещения заказа. Неудивительно, что эта задача, нередко воспринимаемая как часть работы снабженцев, часто оказывается им не по силам. Но если заказчиками при освоении положений нового закона движет мотивация к необходимости соблюдения последнего хотя бы и под угрозой штрафов, то потенциальным исполнителям госконтрактов и того меньше охота лезть в дебри нового закона, — отметил президент ТПП РФ Сергей Катырин.
Немногие заказчики, а уж тем более участники тендеров имеют в штате профессионалов, способных грамотно выстроить отношения при размещении и исполнении заказа. Но даже, обучившись по программе контрактных управляющих люди, уходят из профессии, боясь всевозможных штрафов и ответственности (в лучшем случае они идут к поставщикам как потенциальным исполнителям заказов), отметили в своих выступлениях Сергей Габестро и Евгений Эллинский.
Как результат – не только многочисленные ошибки при планировании и размещении закупок, а в перспективе наложение все тех же "штрафов за незнание", широко получивших распространение еще во времена прежнего Закона о размещении заказов № 94-ФЗ, но и боязнь использования новых форм закупок. По словам Вероники Джужомы, начальника отдела реформирования законодательства Центра региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления (НИУ "ВШЭ"), проведенный мониторинг первых месяцев действия Закона о контрактной системе показал, что осторожничая, заказчики совсем не использовали такую форму размещения заказа как двухэтапный конкурс, а наибольшее предпочтение отдавали электронному аукциону, в то время как по прежнему 94-ФЗ эта форма закупок была наиболее критикуемой.
С этим тесно связана еще пара препятствий, существенно снижающих эффективность контрактной системы. По мнению Сергея Габестро, – это, во-первых, ориентированность снабженцев на доскональное соблюдение положений закона, а не на экономическую эффективность закупок (такая задача им попросту не ставится), а во-вторых, это первоочередной упор государства на максимальную открытость контрактной системы, прозрачность закупок, но не на их эффективность. Открытость становится самоцелью. Такие неверные ориентиры контрактной системы проистекают из восприятия снабженца как потенциального коррупционера. В связи с этим необходима сложная система контроля и отчетности, существенное ограничение способов закупок, что экономически весьма нецелесообразно, — полагает Сергей Габестро. Главной целью контрактной системы должна быть эффективность, для чего деятельность государства в этой сфере должна быть преимущественно регулирующей (методическая помощь, поддержка, аккредитация, лицензирование, сертификация). Вместо публикации начальной максимальной цены [позиционируемой разработчиками системы как критерий эффективности закупок], на деле являющейся залогом картельных сговоров, и установления исчерпывающего перечня способов закупок (которых в реальности, по словам Габестро, порядка 500), нужно устанавливать принципы осуществления закупок, — резюмировал руководитель НАИЗ.
При всем значительном массиве нормативных актов, регулирующих отношения в области госзаказа, проблем функционированию контрактной системы добавляет неполнота этого регулирования. В качестве примера Вероника Джужома привела такую ситуацию: "Контрольные органы муниципального уровня в настоящий момент парализованы в реализации своих полномочий: закон наделил их полномочиями, но не предоставил им механизма. В законе отсутствует указание на то, должны ли контрольные органы самостоятельно рассматривать допущенные нарушения или куда-то их передавать. В КоАПе полномочия на производство по делам об административных правонарушениях у них нет, поэтому они не могут эту функцию реализовать".
Ко всему этому отсутствуют официальные разъяснения по многим вопросам нового закона. Без доступного большинству снабженцев (а сейчас по наблюдениям НАИЗ в системе госзаказа работает около миллиона человек) методического обеспечения контрактной системы результат будет отрицательным. "Если мы не найдем инструментов для того чтобы донести правильно и доступным образом объяснить, что такое контрактная система и как в ней работать не читая эти [увесистые] нормативные акты, то мы получить опять все те перекосы и те проблемы, которые мы имели в 94-ФЗ: постоянные штрафы не потому, что есть злой умысел, а потому, что нет опыта. Нас будут штрафовать, арестовывать и сажать не из-за того, что мы воры, а из-за того, что не смогли разобраться", — смоделировал вероятное развитие событий Сергей Габестро.
"Контрактная система будет эффективна только тогда, если будет эффективное информационное обеспечение системы", — еще раз акцентировал внимание на важности задачи модератор круглого стола Александр Шамрин, первый проректор НИУ "ВШЭ", координатор рабочей группы Экспертного совета при Правительстве по вопросам государственных расходов.
Еще одно препятствие на пути эффективного функционирования закона – сложность процедур размещения заказов, снижающих оперативность управления. Из доклада Вероники Джужомы следовало, что в результате первых месяцев действия нового закона парализована практически вся командировочная деятельность, возникли сложности с закупкой продовольствия у структур социальной направленности и подведомственных им учреждений, проведением текущего ремонта. Во многом такие неудобства связаны с полным отсутствием возможности заключения "устных" контрактов (независимо от суммы заказа). Естественно, что заказчики постарались закрыть максимальное число контрактов еще прошлым годом в рамках действия прежнего 94-го федерального закона, но это лишь отодвигает проблему, а отнюдь не решает ее. Пока же Центр региональных программ совершенствования государственного и муниципального управления, НИУ "ВШЭ" готовит предложения Минэкономразвития о том, чтобы вернуть в Закон о контрактной системе нормы, позволяющие заключать не контракты, а устные договоры в соответствии с Гражданским кодексом. Также предлагается устранить для заказчиков с малым бюджетом ограничение объема закупок до 100 000 рублей, и исключить из перечня закупок по конкурсу с ограниченным участием закупки питания для организация социальной сферы (о других предложениях Центра по совершенствованию нормативной базы о контрактной системе см. видеозапись круглого стола).
Наконец, следует отметить низкую эффективность общественного контроля и экспертизы закупок. Как рассказал Сергей Габестро, по данным мониторинга миллиардных закупок, проведенного НАИЗ, изменения в конкурсную документацию в результате общественного контроля вносятся примерно в пяти процентах случаев. При этом замечаний по существу немного. Есть, конечно, заказчики, которые работают с предложениями экспертов в целях повышения эффективности закупок, но есть и те, кто полностью игнорирует предложения экспертов. Такое поведение во многом свидетельствует о том, что заказчики воспринимают общественный контроль не как эффективного помощника, а как неудобное обстоятельство, к которому, по словам модератора круглого стола Александр Шамрина, "надо приноравливаться" и с которым так или иначе приходится считаться.
При всем этом невелико и число самих экспертов. Сейчас, по мнению Сергея Габестро, всего порядка 10 экспертов в рамках осуществления общественного контроля проводят глубокую экспертизу миллиардных контрактов. Сложности работе экспертов добавляет все та же неструктурированность информации на официальном сайте закупок. Несмотря на то, что советы экспертов помогают государству экономить солидные суммы (в качестве примера Сергей Габестро назвал экономию в 1,5 миллиарда, возникшую у одного из государственных заказчиков после внесения изменений в закупочную документацию) в тех случаях, когда оно все же к ним прислушивается, отсутствует поддержка экспертов. "Если государство за счет реальной экспертизы получает выгоду, то, наверное, нужно строить систему поддержки этих самых экспертов", — заключил Сергей Габестро.
По итогам почти часового обсуждения модератор круглого стола Александр Шамрин резюмировал: "Закон о контрактной системе "требует постоянного внимательного мониторинга и оперативного реагирования, потому что закон сегодня столкнулся с жизнью, и естественно жизнь формулирует ему соответствующие вызовы". В довершение он кратко озвучил основные направления первоочередной работы по совершенствованию контрактной системы: необходимо решать проблему кадров (организовывать обучение и предоставлять стимулы), полностью устранить бумажный документооборот из сферы госзакупок (не только в сфере проведения торгов, но и в сфере предоставления отчетности), уделить должное внимание развитию и поддержке института общественного контроля в сфере госзакупок, децентрализовывать систему, предоставив больше полномочий регионам.
С видеозаписью круглого стола о проблемах и перспективах контрактной системы можно ознакомиться здесь.
Мария Петрова