Что в подписи тебе моей: разъяснение Госдумы об актах представительных органов муниципалитетов
Краевое управление Минюста опубликовало разъяснение комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления об оформлении актов представительных органов местного самоуправления, где простое, на первый взгляд положение закона, обрело новое значение.
Речь идет о новой редакции части 5 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которой председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования. Ранее это требование распространялось только на акты, не имеющие нормативного характера. Из этого следует вполне очевидная вещь: на сегодняшний день подписанию подлежат все акты представительного органа местного самоуправления "вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они приняты".
И в принципе разъяснение, во многом так необходимое муниципалитетам и контролирующим их органам, могло бы ограничиться еще несколькими советами касательно юридико-технического исполнения этого предписания, данными в самом конце документа, но речь в нем пошла о природе актов представительного органов местного самоуправления.
Вот что на этот счет говорится в разъяснении: "… необходимо учитывать, что природа решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, по своей сути является ненормативной. Основная функция решений – придание процессуальной формы волеизъявлению депутатов представительного органа муниципального образования. Вместе с тем эта воля может быть направлена и на установление норм права". При этом "принимаемые органом муниципального образования акты, хотя и имеют различное правовое содержание [нормативного и/или ненормативного характера] и процессуальное значение, в абсолютном большинстве случаев не разделяются по форме – все они именуются решениями".
Таким образом, депутаты разводят форму и содержание решения как документа представительного органа местного самоуправления: форма или собственно решение как документ не является документом нормативного характера, а вот содержание может носить и нормативный характер.
Далее разъясняются истоки такой позиции и некоторые ее последствия. По замыслу законодателя, рассматриваемое положение части 5 статьи 43 закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ вкупе с частью 13 статьи 35 того же закона, предоставляющей главе муниципального образования право вето в отношении принятых представительным органом нормативных актов, призвано установить в муниципальной практике аналогию законотворческой процедуры, предусмотренную для федерального и регионального законодательства. В законотворческой практике федеральных и региональных представительных органов государственной власти принятие законов оформляется постановлениями. Юридическими фактами, свидетельствующими о завершении законотворческого процесса, являются подписание и обнародование федерального закона президентом, а регионального – высшим должностным лицом субъекта Федерации. Подписывающие закон наделяются правом его отклонения (вето), которое может быть преодолено квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) голосов депутатов соответствующего представительного органа. При этом "следует особо обратить внимание на то, что Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), отклоняют именно закон (то есть нормативный правовой акт), а не постановление соответствующего представительного органа о его принятии, не носящее нормативного характера". Естественно, что такая аналогия касается только актов представительных органов, содержащих нормативные предписания, и предполагает два основных последствия. Об одном из них прямо парламентарии: "право вето распространяется только на нормативную суть принимаемых представительным органом муниципального образования решений; положения, процессуально оформляющие волю представительного органа, отклонены быть не могут". Отсюда фактически можно вывести и второе последствие — оспаривать следует именно нормативные предписания, содержащиеся в решении представительного органа муниципалитета, но не само решение, как оформляющий их акт.
К чему на практике еще может привести такое разделение Право.Ru/Красноярск спросило Александра Петрова, кандидата юридических наук, доцента кафедры теории государства и права Юридического института СФУ.
"Полагаю, что подобное разграничение формы и содержания, как минимум, спорно. Решение муниципального органа об утверждении тех или иных норм права следует все же отличать от постановления Госдумы о принятии федерального закона. Такое сравнение некорректно, так как в последнем случае процесс законотворчества более сложный, в нем участвует несколько субъектов с собственным волеизъявлением. Назначение постановления Госдумы – зафиксировать факт волеизъявления (закон принят) и передать принятый федеральный закон в верхнюю палату парламента. Решение же представительного органа МСУ об утверждении, изменении или отмене норм права не носит технический характер и должно рассматриваться как структурная часть нормативного акта. Иначе невозможно будет его обжаловать, например, если его не опубликуют официально или примут с нарушением компетенции", — рассказал Александр Петров.
В продолжение остается добавить лишь следующее. Примечательно, что депутаты, подчеркивая подчас неразрывную связь нормативных и индивидуальных предписаний в текстах актов органов местного самоуправления, сводят это всего лишь к приемам юридической техники, но не к их сущностным особенностям: "… в практике встречаются несколько юридико-технических приемов оформления решений представительных органов. В одних случаях нормы права представляют собой приложение к решению представительного органа. Так обычно принимаются различного рода планы программы, порядки (например, генеральный план, программа развития, порядок управления имуществом) и т.п. В других случаях нормы права совмещаются в одном тексте с положениями, не имеющими нормативного характера. Так часто оформляются поправки в уже действующие муниципальные правовые акты, в том числе и в устав муниципального образования". Если же признавать подчас неразрывную связь формы и содержания муниципальных правовых актов их сущностной особенностью, то не возникает вопроса о невозможности оспаривания самих решений даже тогда, когда нормативные предписания муниципальных актов можно вычленить чисто "технически", например, отделив нормативное приложение от ненормативного решения, которым оно утверждено. Верховным Судом на этот счет было дано следующее разъяснение: "В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ", — разъясняется в пункте 10 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В противном случае пришлось бы говорить о необоснованном сужении возможностей для судебной защиты прав при оспаривании нормативных правовых актов.
С полным текстом разъяснения можно ознакомиться здесь.