Эксперты обсудили порядок антикоррупционного нормоконтроля
29 ноября 2013 года по инициативе регионального отделения ассоциации юристов России был проведено заседание "круглого стола" по вопросам, связанным с антикоррупционной общественной экспертизой в законодательном процессе. В мероприятии приняли участие эксперты в сфере законотворчества, борьюы с коррупцией и административного права
С первым докладом "Антикоррупционная общественная экспертиза на различных стадиях законодательного процесса" выступила Светлана Мигаль, модератор круглого стола. Она рассказала о результатах выборочного анализа нормативных актов законодательных органов субъектов РФ, посвященных регламентации порядка проведения и рассмотрения результатов общественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – экспертиза). По большей части нормы, регулирующие порядок ее проведения, находятся в законах субъектов РФ о противодействии коррупции. Широкое распространение также получили постановления законодательных органов, которыми утверждаются положения о порядке проведения данного вида экспертиз. Включаются нормы об экспертизе и в регламенты законодательных органов (в Камчатском крае, Кемеровской, Иркутской области). Небольшая часть субъектов обязывает инициаторов законопроектов еще до внесения их в законодательный орган провести экспертизу, для чего предписывает разместить проект в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте государственного органа.
Другой вариант — проведение экспертизы на стадии предварительной подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении (сроки от 3 до 10 рабочих дней. В Хакасии – 14 календарных дней). Встречаются и положения, предусматривающие проведение экспертизы на стадии подготовки ко второму чтению.
Помимо слишком коротких сроков для проведения общественной антикоррупционной экспертизы, проблема, заключается в том, что экспертиза проводится по проекту закона, текст которого в результате доработок, изменений к первому и второму чтению, может существенно измениться, и эти изменения уже не охватываются проведенной экспертизой.
Более удачным вариантом регулирования докладчику представляется включение норм о порядке проведения экспертизы в регламенты законодательных органов, в числе которых — положения об уведомлении экспертов о месте и времени рассмотрения заключения по результатам с антикоррупционной общественной экспертизой и обеспечении возможности их участия в заседаниях комитетов, иных рабочих органов при рассмотрении заключений.
Вопросам проведения антикоррупционной общественной экспертизы и опыте регионов по их преодолению выступил Сергей Красноусов. Докладчик отметил проблему компетентности лиц, проводящих экспертизу нормативных правовых актов, в особенности тех экспертов, которые не являются профессиональными юристами. Физлица, имеющие намерение принять участие в экспертизе, зачастую не обладают достаточным опытом и знаниями, или не являются специалистами в той области общественных отношений, которые регулирует предлагаемый законопроект. Выход видится экспертом в более широком привлечении научных организаций, высших учебных заведений к проведению экспертиз, что позволило бы проводить их комплексно, привлекать к работе узких специалистов того или иного профиля. По мнению докладчика, необходим и конкурсный отбор экспертов, расширение их прав (например, предлагается предоставить экспертам право получать информацию о планах нормотворческой деятельности органов власти; запрашивать материалы из правотворческих органов; участвовать в их заседаниях, а также право на предоставление дополнительной информации по предмету регулирования нормативных правовых актов; на повышение квалификации; на поощрение и т.п.), и в то же время возложение на них обязанностей, например, эксперт должен отказаться от экспертизы, если имеет личную заинтересованность в результате. Следует шире привлекать экспертов и к работе общественных советов, созданных при органах государственной власти.
Актуальным является вопрос оплаты, – отметил докладчик. Насколько эксперт способен сохранить независимость, если получает оплату за свой труд? Если эксперт тесно работает с органами государственной власти, или состоит в штате, то можно ли говорить об его истинной независимости? Какие нормативные акты должны стать объектом экспертизы?
Зачастую это акты, принимаемые органами исполнительной власти (например, целевые программы) или местного самоуправления (градостроительные планы, проекты планировки и застройки территорий), а также проекты строительства потенциально опасных объектов, авторами которых являются хозяйствующие субъекты. Учитывая ограниченность ресурсов институтов гражданского общества их усилия должны быть в первую очередь направлены на экспертизу документов (решений или действий), которые затрагивают права и интересы граждан, могут привести к неоправданным затратам бюджетных средств, увеличению возможностей для коррупции; ухудшению экологической, социальной, экономической, демографической ситуации, ухудшению морально-нравственной ситуации в обществе и др. Иногда органы власти чрезмерно перегружают общественные организации, направляя на экспертизу все подряд нормативные акты, что приводит к выдаче некачественного результата (в силу невозможности проведения глубоко анализа) и сводит к нулю эффективность данного метода общественного контроля.
Докладчик обратил внимание на статус заключения независимого эксперта. В настоящий момент оно носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, вынесшими данный акт, однако не влияет на процесс принятия нормативного правового акта. Экспертиза должна быть востребованной. В идеале сам эксперт должен увидеть, убедиться в том, что его работа нужна и важна. Нет смысла экспертировать проекты, если они не приняты хотя бы в первом чтении, иначе это работа вхолостую, бесцельная трата энергии и сил. Поэтому следует продумать систему экспертизы, которая позволит, с одной стороны, исключить необоснованные затраты, с другой – дублирование работы экспертов.
Виктория Лысая рассказала о практике и проблемах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов независимыми экспертами, аккредитованными на проведение антикоррупционной экспертизы. Было отмечено, что аккредитация независимых экспертов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, начиная с 2009 года. Все данные об аккредитованных независимых экспертах России можно посмотреть на сайте Минюста www.minjust.ru. По состоянию на 1 ноября 2013 года реестр содержал данные о 284 аккредитованных юридических лицах и 1532 физических.
Количество независимых экспертов в субъектах Российской Федерации различно. При анализе по Сибирскому федеральному округу, максимальное количество экспертов (36) в Новосибирской области, минимальное в Республиках Алтай и Тыва – по 1 эксперту. В Красноярском крае 22 (19 физических лиц, 3 юридических лица). В среднем 12 экспертов по субъекту РФ. Однако наличие большого количества экспертов не гарантирует массовости проведения экспертиз.
Начиная с 2012 года Управление Минюста России по Красноярскому краю по полугодиям обобщает информацию по проведению экспертиз, обращаясь как к независимым экспертам, так и в органы государственной власти Красноярского края. В 2011 году подготовлено 10 заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (из них 3 заключения на законопроекты). В 2012 году количество подготовленных заключений возросло до 22 (из них 6 заключений на законопроекты). В 1 полугодии 2013 года независимыми экспертами Красноярского края уже подготовлено 15 заключений по результатам антикоррупционной экспертизы (из них 8 заключений на законопроекты).
Проблемы проведения экспертизы, по мнению докладчика, сводятся к следующему:
- заключения носят рекомендательный характер;
- отсутствие у независимых экспертов материальных стимулов (предлагается внедрить "моральное стимулирование" для самых активных независимых экспертов);
- имеющиеся критерии, необходимые для аккредитации, не гарантируют наличие высокой профессиональной подготовки; более того, позволяют получить статус экспертов лицам, имеющим судимости за коррупционные преступления;
- наличествуют недостатки в самой Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 960).
Далее участники "круглого стола" обменялись мнениями по названным проблемам. Было отмечено, что, к сожалению, зачастую имеет место довольно низкий уровень правовой культуры лиц, желающих принять участие в проведении экспертиз. Не определен правовой статус экспертов, заключение носит рекомендательный характер.
Из положительных моментов отмечено, что изменилась практика работы с заключениями независимых экспертов, их изучают, обсуждают, в отличие от первых экспертиз, которые "доводились до сведения" субъектов законодательной инициативы и не более того. Отмечено, что следует обдумать практику расширения полномочий экспертов, шире использовать молодые кадры в целях получения ими дополнительного опыта. После принятия проекта федерального закона "Об общественном контроле" дополнительно использовать предоставляемые им возможности для проведения общественных экспертиз.
В итоге, участники круглого стола предложили включить в регламенты принятия нормативных правовых актов нормы о порядке рассмотрения заключений по результатам общественной антикоррупционной экспертизы, предусмотреть сроки ее проведения, обязательность извещения эксперта о времени и месте рассмотренная нормативных правовых актов и заключений общественных экспертов по ним, с тем чтобы они могли принять участие в их обсуждении. По их общему мнению, следует сосредоточиться не на количестве, а на качестве проводимых экспертиз, расширить практику включения независимых экспертов в состав общественных советов, иных координационных и совещательных органов при органах государственной власти и местного самоуправления. Госорганам и муниципалитетам предлагается в обязательном порядке размещать на официальных сайтах информацию о подготовленных независимыми экспертами заключениях, привлекать высшие учебные заведения для проведения экспертизы. Желательно применять в отношении независимых экспертов меры поощрения, свидетельствующие о заинтересованности государственных и муниципальных органов в их деятельности. Предложить экспертам обращать внимание не только на выявление коррупциогенных факторов, но и на прочие недостатки законопроекта. Необходимо вести учет проведенных экспертиз и их анализ, шире привлекать специалистов в узких областях, для чего целесообразно составить для них памятку (методичку), помогающую оформить экспертизу должным образом.