3 ААС обобщил практику разрешения споров о нарушении пожарной безопасности

Третьим арбитражным апелляционным судом подготовлен обзор по рассмотрению дел, связанных с привлечением к административной ответственности  по ст. 20.4 КоАП РФ (нарушение требований пожарной безопасности). Однако ряд позиций, выработанных 3 ААС при обобщении судебной практики, универсален и может быть применим при рассмотрении любых споров о привлечении к административной ответственности независимо от вменяемого состава правонарушения.

Выбор предмета обобщения, скорее всего, связан с резким увеличением количества споров о нарушении требований пожарной безопасности: в 2012 году число рассмотренных 3 ААС  дел этой категории по сравнению с 2011 годом возросло в 5 раз – с 18 дел 2011 году до 91 дела в 2012 году. Рост споров в этой области обусловлен тотальными проверками соблюдения требований пожарной безопасности, начавшимися после трагедии в "Хромой лошади", и не исключение, что  он продолжится, а состав, предусмотренный ст. 20.4 КоАП РФ долго останется популярным у надзорных органов.

Целью подготовки  обзора является  "обобщение и анализ позиций, сформулированных в постановлениях Третьего арбитражного апелляционного суда, выявление спорных вопросов, представляющих трудности в их решении, по которым отсутствует единообразная судебно-арбитражная практика, подготовка разъяснений по таким вопросам".

В качестве материала для подготовки обзора выбрано 109 дел данной категории, рассмотренных 3 ААС за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2012. Из них по 29 делам (26,6%), рассмотренным в апелляционной инстанции, признаны незаконными и отменены постановления о привлечении к административной ответственности. Наиболее частой причиной отмены постановлений о привлечении к административной ответственности является  недоказанность административным органом состава правонарушения (19 дел), в том числе в связи с отсутствием вины в действиях лица, привлекаемого  к административной ответственности (13 дел), далее следует — нарушение процедуры привлечения  к административной ответственности (7 дел). Неправильная квалификация совершенных административных правонарушений  и малозначительность деяний послужили причиной отмены административных актов всего в трех случаях (2 и 1 дело соответственно).  

В абсолютном большинстве случаев недоказанности административным органом состава правонарушения речь идет о бюджетных учреждениях, в первую очередь — детских дошкольных и школьных учреждениях. В обзоре приведен ряд позиций 3 ААС относительно установления вины в совершении правонарушения, при этом "финансирование учреждения исключительно  из бюджета само по себе не свидетельствует об отсутствии вины учреждения в совершении вменяемого правонарушения".

Без изменения апелляционной инстанцией оставлены решения арбитражных судов по 95 делам (87,2 %), по 14 делам (12,8 %) решения арбитражных судов первой инстанции отменены и приняты новые судебные акты. Самой распространенной причиной отмены судебных актов стало неправильное применение норм материального права (11 дел).  Другими основаниями отмены  судебных актов послужили несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела (1 дело) и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела (1 дело).

Выработанные при рассмотрении этой категории дел позиции 3 ААС устояли в вышестоящих судебных инстанциях. В ФАС Восточно-Сибирского округа было обжаловано 31 из анализируемых 109 судебных актов 3 ААС (28,4 %), однако все обжалуемые судебные акты оставлены без изменения.  По 3 делам ВАС РФ было отказано в передаче в президиум для пересмотра в порядке надзора.

По итогам анализа судебной практики 3 ААС были сформулированы следующие правовые позиции:

1. Участие при составлении протокола об административном правонарушении представителя лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, действующего на основании  общей доверенности без указания в ней конкретного административного дела, не может быть расценено в качестве доказательства надлежащего извещения, лица, привлекаемого к административной ответственности,  о времени и месте  составления протокола об административном правонарушении (дела №№  А33-10774/2012,  А33-4880/2012);
2. В случае если совершенное административное правонарушение попадает под признаки общей и специальной нормы, то действия лица, привлекаемого к административной ответственности, должны квалифицироваться по норме, специально предусматривающей административную ответственность за вменяемое правонарушение (дела №№ А33-11416/2012, А33-8051/2012, А33-16354/2011);
3. Представленные субъектом правонарушения доказательства не свидетельствуют о принятии им достаточных и своевременных мер  для соблюдения правил пожарной безопасности, поэтому суд апелляционной признал обоснованными выводы административного органа о наличии вины общества в совершении  вменяемого правонарушении (дело № А33-2207/2012);
4. Результаты проверки, проведенной административным органом с грубым нарушением требований, установленных Федеральным законом  от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"  к организации и проведению проверок, не могут являться надлежащими доказательствами совершения лицом административного правонарушения (дело № А33-15283/2011);
5. Проведение осмотра помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (объектов проверки) не является обязательным процессуальным действием, в связи с чем, отсутствие в материалах дела об административном правонарушении протокола осмотра не свидетельствует о недоказанности  административным органом выявленных  нарушений (дела №№  А33-12340/2011, А33-16902/2011, А33-9234/2011, А33-4595/2012);
6. КоАПРФ не содержит ограничений в привлечении к административной ответственности при продолжении противоправного деяния после привлечения к административной ответственности (дела №№ А33-18714/2011, А33-4080/2012, А33-18789/2011, А33-18720/2011);
7. Недоказанность административным органом части выявленных нарушений, не свидетельствует о неправомерности привлечения лица к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности, по которым состав вмененного административного правонарушения подтвержден материалами дела (дело № А33-8920/2011);
8. Наличие в договоре аренды условия о том, что арендатор при изменении функционального назначения арендуемого помещения, осуществлении капитального ремонта помещения должен получить согласие собственника, само по себе  не свидетельствует об отсутствии вины арендатора в совершении нарушений, для устранения которых необходимо получение указанного согласия. Для квалификации действий арендатора по статье 20.4 КоАП РФ не имеет значения, в каком виде помещение было передано арендатору арендодателем  (дело № А33-4714/2012);
9. Недоказанность административным органом факта передачи на каком-либо праве хозяйствующему субъекту объектов муниципальной собственности, исключает возможность признания общества надлежащим субъектом правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ (дело  № А33-1545/2012);
10. Бремя содержания многоквартирного дома, включая придомовую территорию, возлагается на управляющую компанию при наличии заключенного договора управления многоквартирным домом (дела №№  А33-10438/2012, А33-21304/2011);
11. Если соблюдение требований пожарной безопасности обусловлено необходимостью проведения капитального ремонта, обязанность по проведению которого договором аренды  арендуемого помещения возложена на собственника объекта недвижимости,  лицом, ответственным за соблюдение требований пожарной безопасности, является собственник данного помещения, а не арендатор  (дела №№ А33-5776/2012, А33-9922/2012);
12. Наличие заключенного договора на выполнение работ по содержанию объектов жилого и нежилого фонда со сторонней организацией, не освобождает управляющую компанию, которая осуществляет обслуживание жилищного фонда на основании договора управления многоквартирным домом, от соблюдения требований пожарной безопасности и ответственности за их  нарушение  (дело № А33-19794/2011);
13. Факт введения зданий и сооружений в эксплуатацию ранее даты введения в действие СНиП не освобождает лицо, эксплуатирующее объекты недвижимости, от обязанности принятия мер, направленных на приведение объектов в соответствие  с действующими требованиями пожарной безопасности (дела №№  А33-4117/2012, А33-11204/2012, А33-7669/2012, А33-8051/2012, А33-19978/2011, А33-4599/2011, А33-18989/2010, А33-939/2012);
14. Муниципальным бюджетным учреждением, имеющим в оперативном управлении имущество, представлены доказательства  принятия до проведения административным органом проверки всех зависящих от него мер по соблюдению требований пожарной безопасности,  что свидетельствует об отсутствии вины в совершенном  правонарушении (дела №№ А33-1529/2012, А33-7637/2012, А33-21203/2011, А33-20053/2011,  А33-1778/2012, А33-1019/2012, А33-1018/2012, А33-21115/2011, А33-18713/2011, А33-18271/2011);
15. При привлечении к административной ответственности административный орган обязан установить и в постановлении о назначении административного наказания отразить наличие вины лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении вменяемого правонарушения (дела №№  А33-13252/2011, А33-7125/2012);
16.  Отсутствие доказательств принятия бюджетным учреждением  мер, необходимых для соблюдения требований  пожарной безопасности, до выявления административным органом правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ, свидетельствует о наличии вины в действиях учреждения в совершении вменяемого правонарушения. Финансирование учреждения исключительно  из бюджета само по себе не свидетельствует об отсутствии вины в действиях учреждения  (дела №№ А33-6941/2012, А33-10920/2011, А33-12712/2011, А74-2121/2012, А74-933/2012, А33-623/2012,  А33-4595/2012, А33-970/2012, А33-19610/2011, А33-18270/2011, А33-1946/2011);
17. Протокол  об административном правонарушении, составленный в присутствии  лица, не обладающего полномочиями представлять интересы организации, привлекаемой к административной ответственности,  не свидетельствует о соблюдении административным органом процедуры надлежащего уведомления законного представителя организации о времени и месте  составления протокола, и является  существенным нарушением при производстве по делу об административном правонарушении (дело № А33-19119/2011);
18. Телеграммы, адресованные гражданам по месту их нахождения (жительства) должны вручаться лично адресату или совершеннолетнему члену семьи. Отсутствие в расписке о получении телеграммы достоверной информации о лице, получившем телеграмму, а также данных о документе, удостоверяющих личность указанного лица, не позволяет сделать вывод о надлежащем  извещении предпринимателя о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (дело  № А33-16634/2011);
19. В случае если отчеты об отправке извещения о времени и месте  рассмотрения дела об административном правонарушении посредством факсимильной связи не позволяют достоверно установить факт отправки соответствующего определения в адрес общества, извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, нельзя признать надлежащим (дело № А33-19207/2011);
20. Административный орган, рассматривая дело в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, надлежащим образом извещенного о времени, дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, не рассмотрел при вынесении постановления заявленное управлением ходатайство об отложении рассмотрения дела, в результате чего были нарушены процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности, что свидетельствует о существенном характере допущенного административным органом нарушения процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении (дело № А33-14548/2011);
21. Необеспечение участия в рассмотрении дела об административном правонарушении законному представителю общества, явившемуся в установленные дату, время и место для рассмотрения дела об административном правонарушении, свидетельствует о существенном нарушении процедуры привлечения общества к административной ответственности и незаконности вынесенного по результатам такого рассмотрения постановления о назначении административного наказания (дело № А33-6476/2012);
22. Факт получения извещения о дате, времени и месте рассмотрения административного дела лицом, уполномоченным на получение почтовой корреспонденции от имени общества, свидетельствует о надлежащем  уведомлению общества о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном  правонарушении (дело № А33-6213/2012);
23. Доказательствами по делу об административном правонарушении могут быть любые фактические данные, в том числе полученные в рамках государственного контроля, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (дело № А33-16902/2011);
24. Привлечение к ответственности по части 13 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания об устранении нарушений правил пожарной безопасности не препятствует привлечению к ответственности по статье 20.4 КоАП РФ, так как указанными статьями предусмотрена ответственность за самостоятельные административные правонарушения, имеющие различные объективную сторону и объект посягательства  (дела №№ А33-14391/2012, А33-2073/2012, А33-20677/2011, А33-19209/2011);
25. Пропуск срока для обжалования постановления административного органа о назначении наказания за административное правонарушение, предусмотренное пунктами 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, при отсутствии оснований для  удовлетворения ходатайства о его восстановлении, в силу части 1 статьи 30.3 КоАП РФ и статьи 115 АПК РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований (дело № А33-7769/2012);
26. Повторное совершение однородного административного нарушения правил пожарной безопасности является обстоятельством, отягчающим ответственность правонарушителя (дела №№ А33-11508/2012, А33-10438/2012, А33-13992/2011, А33-19794/2011);
27. Материалами дела подтверждено совершение учреждением  нескольких нарушений правил пожарной безопасности, которые образуют разные составы административного правонарушения, поэтому, несмотря на наличие смягчающих обстоятельств (совершение правонарушения впервые, устранение части выявленных нарушений до вынесения оспариваемого постановления), назначение наказания в размере 160 000 рублей соответствует целям административного наказания  и тяжести совершенных правонарушений (дело № А33-623/2012);
28.  Поскольку учреждение является местом с массовым пребыванием детей,  а несоблюдение правил пожарной безопасности влечет необеспечение безопасности детей и людей, сопровождающих их,  создает непосредственную угрозу для их жизни и здоровью, вменяемое правонарушение не может быть признано малозначительным (дела №№ А74-2121/2012, А33-10920/2011, А33-4575/2012, А33-18506/2011).

Ознакомиться с полным текстом обзора судебной практики рассмотрения дел, связанных с привлечением к административной ответственности  за нарушение требований пожарной безопасности можно здесь.