Государственное регулирование естественных монополий

Законодательство о естественных монополиях в Российской Федерации становится более совершенным. Однако проблемы правового регулирования в этой сфере экономики по-прежнему остаются актуальными. Это связано с публичной значимостью услуг сфер естественных монополий в силу их незаменяемости на данном уровне развития научно-технического прогресса и влияния роста тарифов на издержки производства всех отраслей национальной экономики и жизнеобеспеченности населения страны.

Одной из таких проблем правового регулирования является определение понятия естественных монополий. На момент принятия Федерального закона "О естественных монополиях"[1] в юридической науке не было соответствующих разработок, исследований данного экономико-правового явления. Легальное определение понятия было сформулировано на основе положений экономической теории и получилось громоздким и сложным для восприятия, не адаптированным для точного юридического языка.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 17.08.2005 №147-ФЗ "О естественных монополиях" естественная монополия – это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективное в отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Многие исследователи указывают на недостатки этого определения и предлагают свои более юридически точные, на их взгляд, определения.[2]

В юридической науке большинство авторов в понимании сущности естественной монополии исходят из анализа и раскрытия признаков легального определения. Остановимся на них.

1. Сущность естественных монополий раскрывается в термине "состояние" товарного рынка, а не ситуация, как предлагает И.Б. Никуйко. Ситуация складывается на рынке стихийно, в силу действия объективных экономических законов она меняется. "Состояние" определенных сфер экономики (например, транспортировка нефти по магистральным трубопроводам) – это устойчивое положение рынка незаменяемого товара с особенностями технологии производства, организации деятельности и экономики. Поскольку производство услуг в сферах естественных монополий эффективнее в отсутствии конкуренции, на этих рынках для охраны публичного интереса необходимо государственное регулирование.

2. В условиях естественной монополии производится особый товар, он не заменяем в потреблении другими товарами на данном уровне технического развития. Перечень этих товаров определен законодательно. Ст.4 ФЗ "О естественных монополиях" называются виды услуг, которые производятся в сферах естественных монополий. Так в электроэнергетике незаменяемым товаром будет не электрическая энергия, вырабатываемая генерирующими компаниями, а услуги по передаче электрической энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению. Услуга в экономической теории определяется как полезная деятельность, соединяющая в себе "неразрывность и практически полное совпадение во времени процессов производства, распределения и потребления"[3]. Более детальное описание видов услуг содержится в подзаконных актах. Например, услуги аэропорта, которые относятся к государственно регулируемым, определены Федеральной службой по тарифам.

3. Особенности технологии производства услуг в сферах естественных монополий связаны: 1) с наличием сетевой инфраструктуры; 2) необходимостью управления процессами из одного центра – диспетчеризацией; 3) особым порядком присоединения потребителей.

На наш взгляд в определении понятия естественной монополии ошибочно в скобочках указываются, как бы раскрывая особенности технологии, фраза "(в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объемов производства)". На самом деле это раскрыт экономический признак, коль речь идет об издержках, которые, конечно, связаны с особенностями производства. Авторы называют этот признак "экономией на масштабе" производства.

Технология – это комплекс технологических процессов и операций, осуществляемых с помощью составленных в определенной последовательности технических средств, способов, приемов, подготовленного персонала, позволяющий производить товары, услуги.

Инфраструктура наиболее ярко определена в ст.2 Устава железнодорожного транспорта – это единый технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функции этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование. Как видно, основные фонды в сферах естественных монополий капиталоемкие. Это является барьером для входа на рынок. Поэтому строить альтернативную сетевую систему нецелесообразно. Появившийся вновь хозяйствующий субъект не выдержит ценовой конкуренции. Разделение выкупа товара между двумя или большим количеством фирм приведет к тому, что масштабы каждой будут малоэффективны.[4]

Как отмечают А.Н. Кайль и Н.А. Петрусева, сферы деятельности естественных монополий имеют особый, только им присущий порядок предоставления товаров и услуг, невозможность потребителя прибегнуть к услугам иной организации в этой же сфере в связи с наличием определенного технологического присоединения.[5]

4. Признак "экономики на масштабе" в сферах естественных монополий характеризуется понижением издержек производства услуг по мере увеличения объема производства, обусловлен особенностями технологии. Этот признак закреплен в определении понятия. Э. Дж. Доллан и Д.Е. Линдсей определяют естественную монополию как отрасль, в которой долгосрочные средним издержки минимальны, только когда одна фирма обслуживает весь рынок.[6]

5. В определении понятия указывается на признак неэластичности спроса на товар. Поскольку товар незаменяемый, а производитель товара – естественный монополист, потребитель товара может купить необходимый товар-услуги только у производителя, к которому присоединен в силу технологических особенностей. Независимо от тарифов потребитель вынужден покупать товар по тарифу, предложенному субъектом естественных монополий. Хотя государством может быть установлен предельный уровень цены (тарифа), естественный монополист будет исходить из своего интереса.

6. Особенность функционирования естественных монополий в отсутствии конкуренции. В силу характерных черт естественных монополий конкурентный рынок был бы не эффективен. Для сфер естественных монополий естественна не конкуренция, а монополия[7] хозяйствующих субъектов, обладающих материально-техническими ресурсами, инфраструктурой. В целях ограничения власти, господства субъектов естественных монополий, обеспечения сбалансированности их интересов и потребителей во всех странах осуществляется государственное регулирование экономики. Так во французском праве выделяются промышленные и коммерческие публичные службы – организации, предоставляющие коммерческие услуги на особых условиях (промышленной и коммерческой публичной службой признается деятельность в сфере снабжения электроэнергией, железнодорожных перевозок, средств связи).[8]

 На основе анализа признаков естественных монополий автором было сформулировано более лаконичное определение понятия естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса эффективнее в отсутствии конкуренции в связи с существенным понижением себестоимости товара по мере увеличения масштабов производства в силу технологических особенностей производства незаменяемостью товара и неэластичностью спроса на него.[9]

Думается, это определение охватывает все существенные признаки естественных монополий и вполне воспринимается для понимания.

Предлагаемое Т.Г. Дауровой [10] определение понятия так же сложно для восприятия как и легальное, излишне содержит указание на уровень развития научно-технического прогресса и государственное регулирование. 

Нельзя признать совершенным определение понятия, предлагаемое авторами Проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон „О естественных монополиях“" (№2011-07-04 14:05:27). В этом определении удовлетворяется спрос "в условиях ограниченной конкуренции". В силу технологических особенностей производства в современных условиях конкуренции нет. Авторы в дефиниции указывают на особенности производства, "связанных с использованием инфраструктуры". В любом производстве используется какая-то инфраструктура.

Следует остановиться на значимости определения понятия в законе. Существующая дефиниция не воспринимается учеными, практиками. Как отмечает А.Н. Варламова, в научной литературе нет единого подхода к пониманию, что такое естественная монополия. Отождествляют естественную монополию с просто монополией. Сбербанк и Центробанк относят к естественной монополии.[11]

В последних изменениях закона о естественных монополиях к числу сфер естественных монополий отнесены услуги по водоснабжению и водоотведению, что представляется правомерным.

Вопрос об отнесении захоронения радиоактивных отходов (Федеральный закон от 11.07.2011 №190-ФЗ) является спорным. Е.Г. Ясин относил Минатом России и Сбербанк России к числу естественных монополий.[12] "Захоронение радиоактивных отходов – это безопасное размещение радиоактивных отходов в пункте захоронения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения" (ст.3). [13] Деятельность по захоронению радиоактивных отходов является завершающим этапом обращения радиоактивных отходов. В целях обеспечения безопасности от ионизирующего излучения создается Государственная система обращения с радиоактивными отходами, включающая в себя систему органов государственного управления, национального оператора, организационно-технологические правила осуществления этой деятельности. Однако, как вырисовывается на данном этапе развития использования атомной энергии, в деятельности по захоронению радиоактивных отходов нет тех технологических особенностей, которые характерны для естественных монополий. Да, используются определенные объекты инфраструктуры. Но в целом инфраструктура не является технологически, организационно единым комплексом. Объекты инфраструктуры – пункты захоронения не являются сетевыми ресурсами. По этим соображениям захоронение радиоактивных отходов не может быть отнесено к естественной монополии. Эта деятельность в силу опасности для жизни человека и окружающей среды нуждается в жестком государственном регулировании, в особом режиме регулирования. Думается, что Закон "Об обращении с радиоактивными отходами" и др. нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в этой сфере, положили основы создания государственной монополии по использованию атомной энергии. Ранее эта мысль о государственной монополии в сфере деятельности ГК "Росатом" высказывалась авторами курса лекций К.А. Писенко, И.А. Цинделиани, Б.Г. Бадмаевым.[14]

При сохранении новой редакции Закона "О естественных монополиях" и отнесения захоронения радиоактивных отходов к естественно монопольным видам деятельности повлечет за собой отнесение развития индустрии нанотехнологий также к естественно монопольным и т.д. Следует отметить высокий уровень качества разработки ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами" и нормативно-правовых актах, регулирующих развитие нанотехнологий. Но это не сфера естественных монополий. Определенные отношения в названных сферах должны регулироваться в режиме государственной монополии.