Система административных судов России: взгляд профессора Л. А. Мицкевич
По итогам круглого стола "Административная юстиция в России: проблемы теории и практики", прошедшего 30 октября в Москве, профессор ЮИ СФУ Людмила Мицкевич подготовила предложения касательно того, как должна выглядеть система административной юстиции в России с учетом зарубежного опыта и особенностей российской правовой действительности.
Публикуем текст рекомендаций автора:
Методология обсуждения вопроса.
Элементы института административной юстиции:
1) материальный – наличие административно-правового спора;
2) организационный – наличие специальных органов (судов или квазисудебных органов);
3) формальный – наличие специального процессуального порядка.
Предлагается включить в концепцию административной юстиции последовательное описание всех этих элементов.
1. Административно-правовой спор — вытекающий из публичного правоотношения юридический конфликт между гражданином (объединением граждан), с одной стороны, и органом публичной власти (государственным органом, органом местного самоуправления), с другой стороны, в связи с нарушением субъективных публичных прав физических и юридических лиц нормативным или индивидуальным актом, действием или бездействием органа публичной власти.
Стороны спора:
Гражданин (группа граждан, объединение, организация, юридическое лицо и т.п.), носитель частного интереса.
Орган публичной власти, должностное лицо (орган государственной власти, иной государственный орган, орган местного самоуправления), выступающий в публичном интересе. Данные органы являются носителями публичного интереса в силу правового статуса. Однако кроме органов (должностных лиц) в статусном смысле выразителем публичного интереса может быть иной субъект, выполняющий государственные функции и/или обладающий государственно-властными полномочиями (СРО, государственная корпорация, юридическое лицо и др. субъекты, которым переданы государственные функции или полномочия). В зарубежном административном праве такие субъекты называются органами в функциональном смысле.
Содержание спорного правоотношения составляют права и обязанности сторон, предусмотренные нормами публичного права.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что спор между государством и гражданином в правовом демократическом государстве противоречит предназначению государственного аппарата – служить выражению интересов граждан.
Социально-политическое и правовое значение административной юстиции при рассмотрении споров в сфере государственного управления:
А) относительно граждан – защита и восстановление нарушенного права гражданина (объединения);
Б) относительно государства и общества в целом- обеспечение баланса (гармонизация) публичного и частного интересов;
В) относительно государственной власти:
- контроль за законностью деятельности публичной администрации;
- компенсация недостаточной активности исполнительной власти (при оспаривании бездействия органов, должностных лиц);
- компенсация несовершенства законодательства (если основой для спора послужила неопределенность правовой нормы).
Вывод: цели и задачи административной юстиции должны предопределять ее организационную структуру, процессуальные формы и принципы административного судопроизводства (например, принцип достижения согласования публичного и частного интереса и примирения сторон на любой стадии).
2. Организационная основа административной юстиции – специальные суды или квазисудебные органы.
Основной критерий для определения системы административных судов – достижение целей административной юстиции. Два условия достижения данных целей:
- независимость судей, которая может быть обеспечена за счет создания самостоятельной системы судов и/или территориального дистанцирования от административно-политических центров законодательной, исполнительной и судебной власти, возможно межтерриториальное устройство (как это сделано в Европе);
- высокий профессионализм судей (знание норм публичного права, знание специфики сферы государственного управления, специальная подготовка для выполнения функции примирения сторон).
3. Процессуальная форма – специальный процессуальный порядок рассмотрения спора, обеспечивающий достижение целей административной юстиции.
Основные принципы процесса:
– достижение баланса публичного и частного интереса,
- двухступенчатость процесса: 1 ступень – административная процедура досудебного урегулирования спора, 2 ступень – судебная процедура;
- открытость производства.
В Германии действуют (среди прочих) следующие принципы административного процесса:
- принцип диспозитивности (свободы волеизъявления) означает, что участники процесса на любой его стадии могут принимать решение о дальнейших процессуальных действиях (отказаться от иска, закончить дело примирением сторон и т.д.).
- Принцип инициативности и "процессуального доминирования" суда, обязанного исследовать все имеющие значение для дела факты и обстоятельства. Это обязанность именно суда, все другие участники процесса могут содействовать выяснению обстоятельств дела.
- Принцип быстроты и оперативности процесса, который означает, что суд должен рассмотреть дело по возможности быстро и оперативно, поскольку само назначение административного суда – обеспечивать правовую защиту граждан от действий органов государства.
- Принцип правового слушания предполагает, что суд заслушивает участников процесса, и его решения опираются только на те факты и обстоятельства, которые были представлены в суде. Участники процесса имеют право на то, чтобы их заслушали в ходе процесса, а также право на ознакомление со всеми материалами по делу.
Должны быть специально оговорены следующие моменты:
- особенности распределения бремени доказывания;
- особенности распределения судебных расходов (если орган, должностное лицо действовали правомерно и в пределах своей компетенции, при этом права гражданина были ущемлены или ограничены, на органы не должны быть возложены расходы в миллионы рублей, как это сейчас происходит в гражданском и арбитражном процессе).