Заключение КРО АЮР на проект Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения общественного обсуждения проекта Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации"
Настоящее заключение составлено по результатам общественного обсуждения проекта Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации", проведенного 22.07.2011г. Красноярским региональным отделением "Ассоциация юристов России" с участием следующих лиц:
1. Астафьева Валентина Ивановна – начальник правового отдела УФМС России по Красноярскому краю;
2. Букарина Елена Дмитриевна – вице-президент Нотариальной палаты Красноярского края;
3. Бычкова Людмила Ивановна – заместитель начальника Управления Министерства юстиции РФ по Красноярскому краю;
4. Волобуева Ольга Николаевна – старший помощник прокурора Красноярского края;
5. Головизнин Алексей Викторович – член Комиссии по проведению экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Красноярского регионального отделения АЮР, адвокат, компания "Арбикон";
6. Граматунов Александр Сергеевич – руководитель аппарата Красноярского регионального отделения АЮР;
7. Дмитриев Виктор Вениаминович – начальник юридического отдела ГУФСИН России по Красноярскому краю;
8. Заблоцкий Станислав Сергеевич – член Совета Красноярского регионального отделения АЮР, член Комиссии по проведению экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Красноярского регионального отделения АЮР, член Экспертного совета Законодательного Собрания Красноярского края, адвокат, руководитель группы консалтинговых компаний "Арбикон";
9. Зуева Ольга Викторовна – главный специалист юридического отдела Министерства финансов Красноярского края;
10. Зылевич Светлана Юрьевна – президент Нотариальной палаты Красноярского края, председатель комиссии Красноярского регионального отделения АЮО по оказанию бесплатной юридической помощи;
11. Ковригина Олеся Алексеевна – заместитель руководителя аппарата Красноярского регионального отделения АЮР;
12. Комович Альбина Дмитриевна – уполномоченный по правам ребенка в Красноярском крае;
13. Мальтов Сергей Николаевич – президент Адвокатской палаты Красноярского края, член Совета Красноярского регионального отделения АЮР, к.ю.н., зав.кафедрой адвокатской практики Юридического института СФУ;
14. Машкина Тамара Ивановна – член Совета Красноярского регионального отделения АЮР, Заслуженный юрист России;
15. Мигаль Светлана Михайловна – начальник экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края, член Совета Красноярского регионального отделения АЮР;
16. Панасенко Галия Зайнулловна – юрист Гражданской ассамблеи Красноярского края;
17. Плошкина Яна Михайловна – к.ю.н., консультант юридического отдела экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края;
18. Розенберг Татьяна Владимировна – главный специалист аппарата Уполномоченного по правам человека в Красноярском крае;
19. Шевченко Илья Александрович – к.ю.н, доцент кафедры уголовного процесса Юридического института Сибирского федерального университета, руководитель Юридической клиники ЮИ СФУ, сотрудник Красноярского краевого Общественного комитета по защите прав человека.
Проект Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" №566817-5 (далее по тексту – законопроект) внесен в Государственную Думу РФ 21 июня 2011г. Экспертиза данного проекта проводилась с учетом предложений, сформулированных в проекте Федерального закона №566836-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации".
По результатам обсуждения высказано общее мнение об актуальности и необходимости принятия данного закона. Вместе с тем, в проекте Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" выявлены следующие положения, которые вызывают замечания и предложения.
I. О системе государственной бесплатной помощи и вопросах финансирования.
1. Согласно ст. 16 законопроекта, государственные юридические бюро, в отличие от адвокатов, являются обязательными субъектами государственной системы бесплатной юридической помощи. В тоже время, в соответствии со ст. 18 проекта, высший орган исполнительной власти может создавать государственные юридические бюро и (или) привлекать к участию в бесплатной юридической помощи адвокатов.
Представляется, что данное противоречие следует устранить.
Создание юридических бюро в субъектах РФ целесообразно сделать обязательным. И именно такие бюро – казенные учреждения должны стать системообразующими элементами бесплатной помощи, выполняющими координирующие функции по практическому оказанию правовых услуг населению. В том числе, осуществляющими взаимодействие с адвокатскими образованиями, иными субъектами бесплатной юридической помощи.
Пока же вопрос о едином координаторе бесплатной помощи населению в субъекте РФ остается открытым, что может повлечь за собой ненадлежащее выполнение предлагаемого законопроекта и не получение гражданами действительно необходимой им помощи.
2. В связи с принятием экспертируемого законопроекта предполагается также внесение изменений в ст. 26 ФЗ РФ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" (законопроект №566836-5).
В частности, предлагается установить, что оплата труда и компенсация расходов адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам бесплатно в рамках государственной системы помощи, является расходным обязательством субъекта РФ только при отсутствии в субъекте РФ государственного юридического бюро. Возникает вопрос: означает ли это, что при наличии государственного юридического бюро, адвокаты соответствующего субъекта РФ не участвуют в бесплатной государственной помощи. При этом такое ограничение из законопроекта о бесплатной юридической помощи не вытекает. Более того, упомянутая выше ст. 18 законопроекта, иные его нормы допускают совместное участие в оказании правовых услуг как адвокатов, так и государственных юридических бюро.
В тоже время, если адвокаты, могут участвовать в бесплатной юридической помощи наряду с государственными юридическими бюро, то изменения в ст. 26 закона об адвокатуре оставляют открытым вопрос: за счет чего будет финансироваться их деятельность.
В этой связи, особое непонимание вызывает предложение об отнесении к компетенции совета адвокатской палаты субъекта РФ определения порядка выплаты дополнительного вознаграждения адвокатам – участникам государственной системы бесплатной юридической помощи. Предлагается выплачивать эти деньги за счет средств адвокатской палаты. Но поскольку адвокатская палата существует преимущественно на взносы своих членов, это означает, что одни адвокаты должны будут оплачивать бесплатную помощь, оказываемую иными адвокатами.
3. Вообще, вызывает сомнение способность субъектов РФ полностью возложить на себя финансирование бесплатной правовой помощи. Тем более, что предлагается существенно расширить как круг субъектов, имеющих право на такую помощь, так и перечень случаев, в которых она оказывается.
Учитывая существующее в настоящее время реальное положение дел с компенсацией адвокатам бесплатной помощи, а также то, что право на получение гражданином квалифицированной юридической помощи гарантировано статьей 48 Конституции Российской федерации, предлагается рассмотреть возможность финансирования хотя бы части расходов по оказанию бесплатной юридической помощи за счет средств федерального бюджета.
Кроме того, поскольку проектами законов №566817-5, №566836-5 предусматривается увеличение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, необходимым в соответствии с действующим бюджетным законодательством является определение источников финансового обеспечения расходных обязательств субъекта на создание системы бесплатной юридической помощи, в том числе в случае принятия решения о создании государственных юридических бюро.
4. В проекте не проработан четкий и понятный механизм оказания бесплатной юридической помощи как вида государственной услуги.
Полагаем, что для участников государственной системы бесплатной юридической помощи, перечисленных в части 1 ст. 16 законопроекта, должны быть предусмотрены стандарты ее оказания (включая сроки оказания услуги, критерии качества и порядок контроля за ее оказанием).
Кроме того, в проекте закона в принципе не разрешены вопросы ответственности за ненадлежащее (некачественное) оказание юридической помощи субъектами, перечисленными в части 1 ст. 16 законопроекта.
II. О доступности бесплатной юридической помощи
5. Принцип доступности бесплатной юридической помощи для граждан последовательно не проводится по тексту законопроекта.
Так, статья 21 законопроекта устанавливает случаи, когда граждане имеют право на бесплатное правовое консультирование и помощь в оформлении заявлений, жалоб и ходатайств. К ним, в числе прочих, относятся случаи признания права на жилое помещение, а также заключение, расторжение и признание недействительными сделок с недвижимым имуществом. В этих же случаях граждане вправе претендовать на представление их интересов в судах.
Однако такая помощь оказывается только, если соответствующий жилой дом или квартира являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи.
В тоже время, в законопроекте не определено, каким образом должно выясняться и подтверждаться данное условие. Очевидно, что доказывание гражданином факта наличия у него и членов его семьи единственного жилья может быть достаточно затруднительно. С другой стороны, законопроект не устанавливает и порядок действий лица, оказывающего бесплатную юридическую помощь, по проверке данного обстоятельства.
Законопроект определяет категории граждан, имеющих право на получение бесплатной помощи. Однако порядок проверки статуса малоимущего гражданина, инвалида или иного лица, из перечисленных в части 1 ст. 21 законопроекта, не установлен. Также законопроект не предусматривает последствий не представления гражданином соответствующих документов или появления у лица, оказывающего юридические услуги, сомнений в отношении наличия у обратившегося гражданина права на получение бесплатной помощи. Законопроект не дает ответа на вопрос: может ли в такой ситуации быть отказано в предоставлении правовой помощи или гражданину должна быть разъяснена необходимость сбора и представления недостающих документов.
В этой связи, в законопроекте усматривается установление неопределенных и обременительных требований к гражданам при подтверждении своего права на получение бесплатной юридической помощи. Это может повлечь как необоснованный отказ в юридической помощи, так и ее оказание лицам, не имеющим на это права.
6. В соответствии со ст. 22 законопроекта, государственные юридические бюро или адвокаты должны учитывать, что бесплатная юридическая помощь не оказывается в следующих случаях:
- если гражданин просит составить документ правового характера или представлять его интересы в суде при отсутствии правовых оснований для предъявления соответствующих требований;
- если гражданин просит представлять его интересы в суде при наличии правовых препятствий к обращению в суд;
При этом определение наличия или отсутствия правовых оснований для защиты интересов гражданина отнесено к компетенции конкретного юридического бюро или адвоката.
Однако возможно, что данная ими правовая квалификация ситуации может быть ошибочной. При рассмотрении соответствующих заявления или жалобы в суде последний может занять иную позицию. В результате гражданину может быть необоснованно отказано в оказании бесплатной правовой помощи.
При этом следует учитывать, что в отношении адвокатов ст. 7 Кодекса профессиональной этики адвоката прямо предусматривает, что адвокат принимает поручение на ведение дела и в том случае, когда у него имеются сомнения юридического характера, не исключающие возможности разумно и добросовестно его поддерживать и отстаивать.
7. В соответствии со ст. 21 законопроекта бесплатная юридическая помощь оказывается только в суде первой инстанции. Однако это может не обеспечить в должной мере защиту прав гражданина, а также доступность бесплатной юридической помощи.
В условиях существующего риска судебной ошибки, предлагается, чтобы при представлении интересов в суде, бесплатная правовая помощь завершалась, как минимум, подготовкой и подачей апелляционной или кассационной жалобы на не устраивающий гражданина судебный акт. Это особенно важно в случаях, когда суд первой инстанции прекратил производство по делу или оставил иск без рассмотрения, то есть, не разрешил спор по существу.
Одновременно при этом разумным будет закрепить право субъекта, оказывающего услуги, отказаться от подготовки и подачи жалобы на судебный акт при отсутствии для этого правовых оснований.
8. Ничем не мотивирована и невозможность оказания бесплатных юридических услуг, если вопрос уже получил разрешение вступившим в законную силу судебным актом. Но ведь вопрос гражданина может касаться подготовки надзорной жалобы или заявления о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам, исполнения судебного акта, в том числе, получения отсрочки или рассрочки его исполнения.
Отказ в оказании правовой помощи в таком случае, в частности, в виде устной или письменной консультации, вряд ли оправдан.
9. В части 2 ст. 21 законопроекта содержится перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи. Представляется, что крайне важно для пенсионеров и иного малообеспеченного населения дополнить случаи оказания бесплатных правовых услуг и вопросами медицинского обслуживания.
10. Статьей 17 законопроекта урегулированы вопросы оказания бесплатной юридической помощи федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, государственными внебюджетными фондами гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и социальной защите, в том числе путем составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.
Полагаем, что данная норма устанавливает обременительные, неопределенные требования к гражданам в ходе осуществления подтверждения указанного права на получение бесплатной юридической помощи, что может повлечь как необоснованный отказ в ее предоставлении, так и предоставление ее гражданам, не имеющим на это право.
III. О возможных злоупотреблениях при применении закона
11. Статьи 21 и 22 законопроекта, содержащие ограничения категорий граждан и круга вопросов, по которым оказывается бесплатная правовая помощь, не учитывают следующее.
Гражданин может обращаться за бесплатными услугами как в собственных интересах, так и интересах иных лиц (родственников или знакомых). Этого закон не запрещает и на практике такие случаи имеют место.
Однако, в последнем случае, когда услуги оказываются по просьбе гражданина ному лицу, не имеющему права на оказание бесплатной помощи, это вряд ли можно признать правильным. Тем более, за счет средств соответствующего бюджета.
12. Законопроектом не предусматривается механизм, исключающий (минимизирующий) "фиктивные" бесплатные юридические услуги, оказываемые исключительно с целью необоснованного получения компенсации из бюджета.
IV. Иные вопросы
13. В силу части 4 ст. 22 законопроекта, государственные юридические бюро и адвокаты не оказывают бесплатную юридическую помощь, если прокурор обратился в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов этого гражданина.
Эта формулировка вызывает два вопроса.
Так, если прокурор представляет интересы гражданина в суде, то почему данному гражданину не могут быть оказаны иные виды бесплатной правовой помощи, из числа перечисленных в ст. 6 законопроекта (например, правовая консультация). Тем более, что перечень видов бесплатной помощи не является исчерпывающим (ст. 6 законопроекта).
С другой стороны, во избежание параллельного участия в оказании бесплатной государственной юридической помощи нескольких субъектов, предлагается исключить оказание бесплатной помощи, если данный вид помощи уже оказывается этому гражданину любым иным лицом, имеющим на это законное право.
14. Полагаем необходимым более тщательно разграничить полномочия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. В проекте одно и то же полномочие (принятие правовых актов, устанавливающих дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, – п. 2 ч. 1 ст. 12 и п. 1 ч. 2 ст. 15 проекта) закреплено за разными уровнями власти.
15. В соответствии со ст. 29 законопроекта, нормативными актами РФ и субъектов РФ обязанности по правовому информированию и правовому просвещению населения могут возлагаться на государственные юридические бюро, адвокатов и нотариусов.
В отношении государственного бюро, финансируемого из соответствующего бюджета, это не вызывает нареканий. Однако основания возложения подобных обязанностей на лиц, работающих исключительно на основе самофинансирования, вызывают сомнения. Во всяком случае, целесообразно определить источники и порядок компенсации расходов адвокатов и нотариусов, связанных с выполнением функций по правовому просвещению населения.
16. Статьей 13 законопроекта предусматриваются полномочия органов прокуратуры Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Полагаем данную норму избыточной, так как Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 № 2202-1 предусмотрены соответствующие полномочия органов прокуратуры.
17. Согласно ст. 25 законопроекта (часть 10) ответственность за возможные неблагоприятные последствия оказания гражданину юридической помощи негосударственным центром бесплатной юридической помощи несут учредители такого центра.
Негосударственные центры бесплатной юридической помощи осуществляют деятельность за счет собственных средств и средств учредителей (то есть, указанная деятельность является общественной и добровольной). В этой связи, возложение на учредителей центра ответственности за качество оказанной услуги было бы слишком обременительным. Кроме того, данная норма будет существенно "тормозить" желание и инициативу учредителей по созданию подобных негосударственных центров.
18. В Проекте закона отмечается внутренняя не согласованность отдельных норм.
Так, подпунктом 1 пункта 2 статьи 27 определено, что в целях обеспечения гарантий прав граждан на получение бесплатной юридической помощи уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы) и некоммерческие организации (учредители негосударственных центров бесплатной юридической помощи), негосударственные центры бесплатной юридической помощи могут заключать соглашения о взаимодействии, которое должно содержать указание на осуществление этими организациями поддержки всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 6 Проекта.
В тоже время, пунктом 5 статьи 25 Проекта закона установлено, что виды бесплатной помощи определяются негосударственными центрами бесплатной юридической помощи самостоятельно.
Кроме того, в соответствии со статьей 14 законопроекта Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам при рассмотрении их жалоб. Статьей 8 Проекта предусмотрены квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь (соответствующий образовательный уровень). В тоже время статьи 6, 37 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, не содержат обязательных требований по образовательному уровню Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его аппарата. В связи с изложенным имеется необходимость согласования данных положений Проекта и указанного федерального конституционного закона.
В целях учета перечисленных выше замечаний, предлагается:
- установить обязательное создание в каждом субъекте РФ государственного юридического бюро;
- определить финансирование из федерального бюджета минимального объема бесплатной юридической помощи, может быть, в отношении наиболее социально уязвимых слоев населения;
- четко разграничить правомочия государственных юридических бюро и адвокатов, в том числе, возможность (или невозможность) оказания адвокатами государственной бесплатной правовой помощи при наличии в субъекте РФ государственного и (или) муниципального юридического бюро;
- с учетом законодательного разрешения вопросов разграничения компетенции юридических бюро и адвокатов, определить и финансовые вопросы. В частности, если адвокаты могут участвовать в государственной системе бесплатной помощи наряду с юридическими бюро, то такая деятельность адвокатов, возлагаемая государством, также должна финансироваться за счет средств бюджета. Однако законопроект о внесении изменений в ст. 26 Закона об адвокатуре не предполагает компенсацию расходов адвокатов за счет бюджета, если в субъекте уже создано юридическое бюро.
- определить стандарт такой государственной услуги, как бесплатная правовая помощь;
- в ст. 21 законопроекта установить правовую презумпцию о том, что при обращении по вопросу правовой помощи в отношении жилого помещения гражданином, имеющим право на получение бесплатной правовой помощи, предполагается, что ему принадлежит единственное жилое помещение;
- в ст. 21 определить порядок подтверждения и проверки статуса лица, имеющего право на бесплатную юридическую помощь, а также последствия отсутствия у гражданина соответствующих документов. Это особенно важно с учетом того, что законопроект устанавливает принцип доступности для граждан бесплатной юридической помощи (ст. 5 законопроекта);
- предусмотреть в ст. 21 законопроекта оказание услуг по подготовке и подаче апелляционной или кассационной жалобы на не устраивающий гражданина судебный акт суда первой инстанции, если интересы данного гражданина представлялись субъектом бесплатной юридической помощи в суде первой инстанции;
- исключить пункты 2 и 3 части 2 ст. 22 законопроекта о праве отказаться от оказания бесплатной помощи при отсутствии правовых оснований для этого или наличии правовых препятствий для обращения в суд;
- зафиксировать возможность оказания правовой помощи и при наличии вступившего в силу судебного акта. Как минимум, это может быть устная или письменная консультация;
- установить принцип оказания помощи непосредственно обратившемуся лицу и принцип недопустимости параллельного оказания одного вида бесплатной юридической помощи одному гражданину двумя субъектами (ст. 21 и 22 законопроекта);
- заложить в законопроекте механизм, исключающий многократное оказание одной и той же бесплатной правовой услуги одному лицу в целях необоснованного получения компенсации из бюджета;
- с учетом вышеуказанных замечаний, скорректировать ст.-ст. 13, 14, 17, 25 и 27 законопроекта;
- в части 2 ст. 29 законопроекта исключить слова "адвокатов и нотариусов";
- смягчить норму об ответственности учредителей негосударственных центров за качество бесплатной правовой помощи;
Председатель Красноярского регионального отделения Ассоциации юристов России А.В. Усс