Анализ арбитражной практики применения норм об ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии)

Анализ любезно предоставлен Арбитражным судом Красноярского края. 

Скачать документ полностью в формате WORD можно  здесь.

Актуальность настоящего анализа обусловлена, прежде всего, значительным количеством указанных споров. Так, по данным статистического учета, по категории 32.2.2 (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии))  за 2009 – первое полугодие 2010 года Арбитражным судом Красноярского края рассмотрено 704 заявления о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных статьей 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) (486 заявлений в 2009 году и 218 — в первом полугодии 2010 года), 503 из которых удовлетворены (354 заявления в 2009 году и 149 – в первом полугодии 2010 года).

При этом из 224 судебных актов 6 судебного состава Арбитражного суда Красноярского края, отмененных вышестоящими судебными инстанциями за анализируемый период, по указанной категории спора было отменено 14 решений, из которых 13 – в 2009 году и 2 – в первом полугодии 2010 года. Предметный анализ отмененных судебных актов Арбитражного суда Красноярского края свидетельствует о том, что больше всего отменяются судебные акты о привлечении к административной ответственности в порядке части 2 статьи 14.1 КоАП РФ (11); по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ отменено 2 судебных акта; по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ – 1; по части 1 статьи 14.1 КоАП РФ отмен нет.

Значительной проблемой для правоприменителей, кроме того, является постоянно изменяющееся законодательство в сфере лицензирования отдельных видов экономической деятельности, большое количество в нем бланкетных и отсылочных норм, а также нестабильная судебная практика по многим вопросам.

При подготовке настоящего анализа в предмет исследования также вошли опубликованные решения Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ), судебные акты федеральных арбитражных судов округов и специальная литература по обозначенному вопросу.

I. Административно-правовые режимы осуществления  предпринимательской деятельности

Согласно части 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности. Вместе с тем направленность на получение прибыли и алеаторный (рисковый) характер, являясь имманентными свойствами такого рода деятельности, могут в итоге приводить к нарушению прав и законных интересов значительного числа лиц, прежде всего клиентов и контрагентов субъекта предпринимательской деятельности.

В целях согласования частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, законодателем установлены условия осуществления предпринимательской деятельности, совокупность которых в доктрине получила название административно-правовой режим осуществления предпринимательской деятельности.

По функциональной направленности, все административно-правовые режимы подразделяются на три группы:

1.     административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.);

2.     функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т. д.);

3.     легализующие (разрешительные) режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. — С. 40).

В рамках данного анализа подробно будет рассмотрен именно третий блок административно-правовых режимов.

II. Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии)

Обязанности хозяйствующих субъектов соблюдать легализующие (разрешительные) режимы в сфере предпринимательской деятельности корреспондирует правило об административной ответственности за их нарушение (статья 14.1 КоАП РФ).

Объективной стороной правонарушений, предусмотренных данной нормой, является осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица или без специального разрешения (лицензии). Следовательно, разрешая вопрос о том, образуют ли действия лица состав административного правонарушения, необходимо проверять содержатся ли в них признаки предпринимательской деятельности, перечисленные в пункте 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

В современной цивилистике общепризнанными считаются два конститутивных признака предпринимательской деятельности:

1.     во-первых, такая деятельность должна осуществляться на риск предпринимателя и иметь своей целью систематическое получение прибыли;

2.     во-вторых, она должна проводиться только физическими или юридическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей в установленном законом порядке.

См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой: в 3 т. (постатейный) / Т.Е. Абова, З.С. Беляева, Е.Н. Гендзехадзе и др.; под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2007. Т. 1. 1060 с.

В целях предотвращения различных нарушений административного законодательства, учитывая отсутствие каких-либо разъяснений со стороны Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ), представляется возможным при определении характера осуществляемой деятельности руководствоваться Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) от 24.10.2006 № 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП РФ" (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 18).

Согласно абзацу 3 пункта 13 Постановления Пленума ВС РФ № 18, о занятии предпринимательской деятельностью свидетельствует направленность на систематическое получение прибыли. По мнению ВС РФ, доказательствами, подтверждающими данный характер осуществляемой деятельности могут являться показания лиц, оплативших товары, работу, услуги, расписки в получении денежных средств, выписки из банковских счетов лица, привлекаемого к административной ответственности, акты передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), если из указанных документов следует, чьи денежные средства поступили за реализацию этими лицами товаров (выполнение работ, оказание услуг), размещение рекламных объявлений, выставление образцов товаров в местах продажи, закупку товаров и материалов, заключение договоров аренды помещений.

Вместе с тем само по себе отсутствие прибыли не влияет на квалификацию правонарушений, предусмотренных статьей 14.1 КоАП РФ, поскольку извлечение прибыли является целью предпринимательской деятельности, а не ее обязательным результатом.

Отметим, что в ходе анализа судебной практики были обнаружены судебные акты арбитражных судов, воспринявшие данное разъяснение (решения Арбитражного суда Красноярского края от 25.12.2009 по делу № А33-20242/2009, от 17.08.2010 по делу № А33-9953/2010, от 27.08.2010 по делу № А33-10689/2010; Постановления ФАС Поволжского округа от 19.05.2010 по делу № А12-25794/2010; ФАС Северо-Кавказского округа от 05.11.2009 по делу № А53-15356/2009; ФАС Уральского округа от 20.05.2010 № Ф09-3751/10-С1).

При привлечении к административной ответственности некоммерческих организаций (общественные и религиозные организации, казачьи общества, фонды, государственные корпорации, государственные компании, некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, ассоциации и союзы) необходимо учитывать, что для них предпринимательская деятельность носит факультативный характер и в ряде случаев может вообще отсутствовать.

Так, прокурор города Дивногорска обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к муниципальному учреждению "Комплексный центр социального обслуживания населения" о привлечении к административной ответственности, за совершение правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ. Удовлетворяя данное заявление, суд первой инстанции исходил из того, что материалами дела (приложением к приказу директора, которым утвержден прейскурант цен на платные социальные услуги; договорами на оказание платных услуг с гражданами) подтверждается, что деятельность, осуществляемая учреждением, является предпринимательской (Решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.04.2009 по делу № А33-5449/2009).

Отменяя решение Арбитражного суда Красноярского края и отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд апелляционной инстанции указал, что учреждение является некоммерческой организацией, которая организуется и содержится за счет средств, предусмотренных краевым бюджетом, доходов, полученных в результате оказания платных услуг населению и других внебюджетных поступлений. Открытый у учреждения лицевой счет не предусматривает доходов от предпринимательской деятельности в качестве источника финансировании учреждения, платные услуги сверх объемов, гарантированных государством, учреждением не оказывались. На основании изложенного суд апелляционной инстанции не усмотрел признаков предпринимательской деятельности (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009 № А33-5449/2009-03АП-1891/2009).

Данный вывод поддержан ФАС Восточно-Сибирского округа (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.09.2009 № А33-5449/2009)).

В то же время могут возникать и обратные ситуации, когда некоммерческие организации активно осуществляют предпринимательскую деятельность. Об этом может свидетельствовать, в частности, создание в структуре организации специальных отделов для осуществления предпринимательской деятельности, привлечение по трудовым договорам физических лиц, не являющихся членами данной организации, незначительный удельный вес расходов на осуществление уставной деятельности по сравнению с общей суммой выручки (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.06.2010 № 1810/10).    

  1. Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица (часть 1 статьи 14.1 КоАП РФ)

В статистическом отчете дела о привлечении к административной ответственности за совершение данного правонарушения отдельной строкой не выделяются и включаются в общую категорию 32.2.2 (привлечение к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)). Осуществленный в целях подготовки настоящего анализа интеллектуальный поиск в АИС "Судопроизводство" показал, что за 2009 – первое полугодие 2010 года в Арбитражный суд Красноярского края не поступило ни одного заявления о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.1 КоАП РФ. Вместе с тем проведенный мониторинг судебной практики арбитражных судов округов и научной литературы позволил выделить проблемный вопрос, изучение которого может предотвратить в будущем нарушения норм процессуального права, являющиеся безусловным основанием для отмены судебного акта.

Так, не получил однозначного разрешения вопрос о том, подведомственно ли арбитражным судам рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 14.1 КоАП РФ?

В судебной практике было обосновано два взаимоисключающих подхода. Согласно первому подходу, основанному на буквальном прочтении абзаца 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных всеми частями статьи 14.1 КоАП РФ. Следовательно, в силу прямого указания законодателя данные дела отнесены к подведомственности арбитражных судов. Отметим, что данный подход полностью воспринят в практике большинства арбитражных судов, в том числе и ФАС Восточно-Сибирского округа (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 26.05.2010 по делу № А33-12299/2009, от 03.03.2009 № А10-2612/08-Ф02-189/09; ФАС Поволжского округа от 05.02.2009 по делу № А49-4582/2008 и др.).

В свою очередь, сторонники не менее распространенного второго подхода, утверждают, что системное толкование абзаца 3 пункта 3 статьи 23.1 КоАП РФ не позволяет отнести рассмотрение данной категории дел к подведомственности арбитражных судов, поскольку согласно данной норме судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Принимая во внимание то обстоятельство, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, а также без образования юридического лица, являются физическими лицами, поскольку появление статуса индивидуального предпринимателя или юридического лица законодатель связывает исключительно с моментом государственной регистрации и внесением сведений в соответствующий реестр, представляется необходимым руководствоваться правилом, сформулированным в абзаце 4 пункта 3 статьи 23.1 КоАП РФ, согласно которому в остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями.

Дополнительными аргументами в пользу данной позиции могут являться пункт 13 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8, а также Постановление ВС РФ от 24.03.2005 № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", которые при разрешении вопроса подведомственности дела арбитражному суду по признаку участия в деле индивидуального предпринимателя исходят из того, имеет ли физическое лицо статус предпринимателя, т.е. имеет ли место факт государственной регистрации на момент обращения истца (заявителя) с иском (заявлением) в арбитражный суд.

Изложенный подход применяется в Арбитражном суде Тюменской области, а также воспринят некоторыми судам общей юрисдикции.

См.: 1) Ярославцева С. Некоторые вопросы определения подведомственности дел арбитражному суду / С. Ярославцева // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 12 // КонсультантПлюс. 2) Мотивировочная части постановления ФАС Центрального округа от 31.05.2010 по делу № А09-10089/2009; 3) Постановления ВС РФ 06.04.2007 № 18-Ад06-21, от 30.06.2006 № 53-Ад06-2. 

 2. Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (часть 2 статьи 14.1 КоАП РФ)

Режим лицензирования представляет собой один из наиболее действенных механизмов воздействия на поведение субъектов экономической деятельности, поскольку он предусматривает необходимость прохождения специальной разрешительной процедуры всеми субъектами гражданского оборота, желающими заниматься определенными видами деятельности, в отношении которых законодательно установлены лицензионные ограничения.

Действующее законодательство содержит легальное определение лицензирования, согласно которому оно представляет собой комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий (абзац 4 статьи 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Закон о лицензировании)).

В связи с большим разнообразием действующего законодательства, посвященного вопросам лицензирования различных видов экономической деятельности, охватить их все в рамках настоящего анализа не представляется возможным. Поэтому в целях наглядности и удобства для практического использования были выделены и сгруппированы по предмету три блока отношений, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии):

А.     организация азартных игр и оказание телематических услуг связи;

Б.     осуществление предпринимательской деятельности в сфере здравоохранения;

В.     производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;

Г.     погрузочно-разгрузочная деятельность.

3. Административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) (части 3-4 статьи 14.1 КоАП РФ)

Как было показано в предыдущих разделах настоящего анализа, лицензирование представляет собой один из видов разрешительного (легализующего) режима, при этом его смысл заключается не только в предоставлении государством права заниматься определенным видом деятельности, но и в строгом соблюдении предусмотренных специальным разрешение (лицензией) условий. Иное толкование данного административно-правового режима делало бы иллюзорным и в итоге сводило на нет всю деятельность государства по установлению баланса частных и публичных интересов в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Нормативно обязанность соблюдать лицензионные требования и условия вытекает из их легального определения, закрепленного в абзаце 5 статьи 2 Закона о лицензировании. Согласно данной норме, под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Данному правилу корреспондируют включенные законодателем в КоАП РФ нормы об административной ответственности.

В то же время нарушения лицензионных требований и условий не равнозначны по степени общественной опасности. С учетом этого привлечение к административной ответственности за совершение данных правонарушений осуществляется по модели: "нарушение (часть 3 статьи 14.1) – грубое нарушение (часть 4 статьи 14.1)".

При этом абстрактное понятие "нарушение" или "грубое нарушение" лицензионных требований и условий в нормативных актах отсутствует. Вместо этого законодатель в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности использовал собирательный метод, то есть дал определение только грубому нарушению путем перечисления тех лицензионных требований и условий, нарушение которых максимально опасно для неопределенного круга лиц. Соответственно, "нарушения" лицензионных требований определяется по остаточному принципу.

В целях наглядности и удобства для практического использования были выделены и сгруппированы по предмету три блока отношений, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением (грубым нарушением) условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией):