Заключение Экспертного совета, осуществляющего проведение публичной независимой экспертизы проектов законов края в области бюджетной и налоговой политики, на проект закона края "О краевом бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов"

Дата проведения независимой экспертизы проекта закона: ноябрь 2010 года.

Состав независимых экспертов, участвующих в проведении публичной независимой экспертизы проекта закона края "О краевом бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов": Гнатюк Петр Михайлович — председатель Экспертного совета, члены Экспертного совета: Белеев Александр Михайлович, Бухарова Евгения Борисовна, Ерыгин Юрий Владимирович.

Экспертный совет, рассмотрев представленный проект закона края "О краевом бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов", отмечает следующее.

Экономическая ситуация в стране и крае за последние годы существенно изменилась. Главной задачей в 2008-2010 годах было смягчить воздействие мирового финансового кризиса. Меры Правительства края, направленные на сохранение стабильности бюджетной и финансовой системы, поддержку наиболее пострадавших от кризиса отраслей экономики дали свои результаты. Сейчас мы наблюдаем, что в экономике проявились определенные позитивные тенденции, ряд ее секторов демонстрирует признаки роста, в крае сохранены меры социальной поддержки всех категорий граждан, выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, стабилизирован уровень безработицы. Теперь бюджетная политика должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов. В среднесрочной перспективе бюджетное планирование предусматривает выполнение указанных задач, с учетом которых разработан проект закона края "О краевом бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов".

Проект краевого бюджета на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов сформирован в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; принципами, сформулированными в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 годах; основными направлениями бюджетной и налоговой политики Красноярского края на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов, а также федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством. Следует отметить, что в документе отражены задачи, обозначенные в бюджетной и налоговой политике Красноярского края на 2010-2012 годы, обеспечивая тем самым ее преемственность, — это стопроцентное финансирование действующей сети краевых учреждений, сохранение всех мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, сохранение практики введения новых систем оплаты труда, реализация приоритетных национальных проектов, продолжение строительства социально значимых объектов, реализация действующих долгосрочных целевых программ.

Однако, помимо сохранения действующих расходных обязательств, появились новации, рассчитанные на ближайшую перспективу. Принимаемые обязательства направлены на развитие конкурентной экономики, поддержание здоровья населения и пропаганду здорового образа жизни, безопасность среды обитания человека, развитие человеческого потенциала.

Основные параметры краевого бюджета предопределяются основными макроэкономическими параметрами прогноза социально-экономического развития края на среднесрочную перспективу, целевыми ориентирами долговой политики, предельными уровнями цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и жилищно-коммунальных услуг.

Параметры краевого бюджета на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов сформированы следующим образом:

общий объем доходов краевого бюджета на три года определяется в сумме 332 931,4 млн рублей, в том числе по годам: в 2011 году — 104 846,7 млн рублей, в 2012 году — 110 216,3 млн рублей, в 2013 году — 117 868,3 млн рублей;

общий объем расходов на три года составляет 371 181,8 млн рублей, в том числе по годам: в 2011 году — 122 864,4 млн рублей, в 2012 году — 125 435 млн рублей, в 2013 году — 122 882,4 млн рублей.

Наблюдается положительная динамика параметров краевого бюджета в сравнении с последней, на текущую дату, корректировкой бюджета в 2010 году:

                                                                            (млн. рублей)

Краевой бюджет на трехлетний период сформирован с дефицитом, не превышающим предельных размеров, установленных статьей 92.1 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, реализуется задача, поставленная в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах", — обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает в том числе сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции.

Источником покрытия дефицита бюджета в 2011 году послужит краевой облигационный заем объемом 14 300 млн рублей, а также остатки средств краевого бюджета по итогам исполнения бюджета текущего года. В 2012-2013 годах дефицит бюджета снижается (в 2013 году дефицит снижается в три раза), разница между доходами и расходами бюджета так же, как и в 2011 году, будет покрыта за счет заемных средств от размещения облигаций Красноярского края на биржевых площадках.

В краткосрочном периоде будут использоваться более "мобильные", по сравнению с облигационными займами, кредиты коммерческих банков. Относительно простая и быстрая процедура их привлечения позволяет эффективно использовать банковские кредиты для обеспечения кассового баланса.

В 2011 году и на период до 2013 года меры политики в области доходов будут направлены на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этих условиях задано направление на повышение фискальной и стимулирующей функций налогообложения, повышение качества администрирования доходов. В проекте бюджета обеспечивается преемственность реализуемой в крае налоговой политики.

В проекте закона при расчете объема доходов краевого бюджета учтены принятые и предполагаемые к принятию в 2011 году изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах и бюджетное законодательство, а также прогнозы главных администраторов доходов бюджета.

Общая сумма снижения доходов краевого бюджета от изменения федерального законодательства в 2011 году составит 10 507,1 млн рублей; от ожидаемого изменения краевого налогового законодательства — 23,5 млн рублей. Снижение доходов будет частично компенсировано за счет индексации ставок ряда акцизов и увеличения доли Красноярского края в распределении централизуемых акцизов; передачи в бюджеты субъектов РФ 10% норматива налога при применении упрощенной системы налогообложения и минимального налога; индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду; передачи в бюджеты субъектов Российской Федерации отдельных видов госпошлины.

Параметры доходной части краевого бюджета на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов определены с учетом реализуемой в крае налоговой политики, направленной на оптимизацию и распределение налоговой нагрузки по секторам экономики для стимулирования экономического роста и диверсификации экономики.

Экспертный совет полагает обоснованным не надеяться на поступление дополнительных доходов, а сконцентрироваться на выполнении утвержденных параметров краевого бюджета, осуществляя детальный мониторинг деятельности крупных налогоплателыциков, и при необходимости принимать адекватные меры с целью сохранения учтенных в прогнозе платежей.

В рассматриваемом проекте закона предельный объем расходов краевого бюджета на 2011-2013 годы определен на основе прогноза поступления доходов в краевой бюджет и источников покрытия дефицита с учетом ограничений, необходимых для обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

Обеспечивая преемственность бюджетной политики, которой следует край с 2009 года, проект бюджета построен на принципах сохранения финансирования действующей сети учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта при обеспечении объема их услуг в полной мере; объема дотаций бюджетам муниципальных образований края — данные расходы в целях обеспечения сбалансированности краевого бюджета отражены без индексации на уровень инфляции. Следует отметить, что индексация текущих расходов будет стоить краю 1,5 млрд рублей (2,5 млрд рублей — в консолидированном бюджете), а это потребует поиска дополнительных средств.

Как и в предыдуших годах, применяется принцип концентрации расходов капитального характера в рамках финансирования перечня строек и объектов, инвестиционного фонда, долгосрочных целевых программ, а также концентрации ресурсов на наиболее значимых мероприятиях. В этой связи целесообразно регулярное уточнение объемов бюджетных ассигнований на исполнение отдельных расходных обязательств, своевременный пересмотр сроков решения поставленных задач, проведение оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти края и краевых бюджетных учреждений с учетом отраслевых особенностей. Кроме того, как и в 2010 году, продолжена практика введения новых систем оплаты труда в бюджетных учреждениях.

В настоящее время экономика края демонстрирует признаки роста по ряду ее секторов — это позволило Правительству края взять на себя новые расходные обязательства, в том числе по повышению доходов жителей края. Так, в 2011 году предусматривается индексация отдельных расходов на 6,5% (оплата труда работников организаций бюджетной сферы — с 1 июня 2011 года, денежного довольствия сотрудников правоохранительных органов — с 1 апреля 2011 года, стипендиального фонда для обучающихся в краевых учебных заведениях — с 1 сентября 2011 года), индексация коммунальных услуг для населения на 15% ежегодно, увеличение размера страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 26% до 34% с 1 января 2011 года. Произведена индексация расходов на коммунальные услуги для бюджетных учреждений в 2011-2013 годах на 19, 12 и 11,3% соответственно. При расчете предельных объемов бюджетных ассигнований на коммунальные услуги для бюджетных учреждений указанные размеры индексации корректируются в меньшую сторону, учитывая эффект от внедрения энергосберегающих технологий в бюджетных учреждениях, в том числе в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Энергоэффективность" (новое стратегическое направление бюджетной политики края). Кроме того, разработан проект регионального плана развития информационного общества и формирования электронного правительства в Красноярском крае на 2010-2013 годы, на финансирование которого в 2011 году предусматривается 150 млн рублей.

В 2011-2013 годах отмечаем постепенное сокращение антикризисных мер поддержки экономики, сосредоточение ресурсов на мероприятиях, направленных на модернизацию и технологическое развитие экономики, повышение ее энергетической эффективности, в том числе инновационных проектах.

В разрезе отраслей динамика расходов краевого бюджета выглядит следующим образом:

(млн. рублей)

В 2011 году и на период 2012-2013 годов сохранен принцип формирования бюджета на основе ведомственных целевых программ. В 2010 году их 24, в том числе 16 программ финансируются за счет средств краевого бюджета на общую сумму 99 743,8 млн рублей, что составляет 75% всех расходов краевого бюджета. Планируемый объем этих расходов в 2011 году составляет 93 337,1 млн рублей, или 76% общих расходов.

Реализация долгосрочных целевых программ в среднесрочной перспективе будет осуществляться исходя из приоритетов экономического развития. В 2011 году планируется реализация 44 программ. Объем ассигнований на эти цели в 2011 году увеличится на 10% к текущему году. Общий объем средств в расчете на три года по данному направлению составит 30 202 млн рублей.

Как и в прошлые годы, в Красноярском крае будет реализована задача по обеспечению уровня заработной платы работников бюджетной сферы края не ниже размера минимальной заработной платы, установленного в Красноярском крае.

В 2011 году и плановом периоде 2012-2013 годов так же, как и в предыдущие годы, продолжится реализация национальных проектов на территории Красноярского края.

Для сохранения положительных тенденций в экономике Правительством края продолжается реализация мер поддержки отраслей реального сектора экономики, наиболее зависимых от ситуации на финансовом рынке — таких, как строительство, лесной комплекс, машиностроение, малое предпринимательство, агропромышленный комплекс и торговля. Поддержка реального сектора экономики должна способствовать повышению эффективности и устойчивости отраслей экономики на территории Красноярского края, а также улучшению социально-экономической обстановки.

Кроме этого, одной из важнейших задач региональных и местных органов власти остается участие в обеспечении необходимой инфраструктуры для развития производственного потенциала края.

Особенностью развития края в последние годы была реализация крупных инвестпроектов по модели государственно-частного партнерства. Работа по ним продолжалась даже в кризисное время, и этот курс сохранен на перспективу.

В среднесрочной перспективе в число наиболее значимых по объемам инвестиций в основной капитал войдут следующие проекты:

- завершение реализации проекта "Комплексное развитие Нижнего Приангарья" — строительство гидроэлектростанции, алюминиевого завода и лесопромышленного комплекса в Богучанском районе;

- нефтегазовые проекты — продолжение освоения Ванкорского месторождения, начало освоения Юрубчено-Тохомского и Куюмбинского, Сузунского, Тагульского нефтегазовых месторождений;

- строительство железнодорожной линии Кызыл — Курагино;

- строительство ряда объектов тепловой энергетики.

Объем средств по данному направлению на три года составляет 8409,7 млн рублей. Следует отметить, что большая часть этих средств (8 070 млн рублей) предусматривается в виде ежегодного резерва (1300,3 млн рублей, 3269,7 млн рублей, 3500 млн рублей на 2011-2013 годы соответственно) для обеспечения решений, предполагаемых к принятию в очередном финансовом году.

Сохранение в 2011-2013 годах механизма государственной поддержки инвестиционной деятельности в форме субсидирования части процентных ставок по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на реализацию инвестиционных проектов, а также лизинговых платежей за имущество, полученное от лизинговых компаний по договорам лизинга на реализацию инвестиционных проектов, позволит продолжить реализацию уже отобранных инвестиционных проектов в 2006-2010 годах и дополнительно поддержать реализацию инвестиционных проектов, направленных на создание новых, развитие и расширение действующих предприятий в реальном секторе экономики, общая стоимость которых оценивается более миллиарда рублей.

Объем средств на финансирование строек и объектов в 2011-2013 годах, за счет средств краевого бюджета, составляет 15 317 млн рублей. В 2011 году планируется ввести в эксплуатацию 25 объектов, объем финансирования увеличивается на 27,2% по сравнению с объемом средств, предусмотренных в 2010 году. Как и в прошлом году, проектом закона предусматривается финансирование объектов с высокой степенью строительной готовности, для обеспечения их ввода в эксплуатацию в обозначенные сроки. Распределение средств по отраслям на строительство объектов представлено в таблице:

                                                              (млн. рублей)

В области межбюджетных отношений в крае основным приоритетом в долгосрочной и среднесрочной перспективах остается обеспечение объективности и стабильности этой системы, создание стимулов к мобилизации собственных доходов местных бюджетов и повышение ответственности органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них полномочий.

Следует отметить, что в целях обеспечения сбалансированности бюджетов муниципальных образований Красноярского края сохранен расчетный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов на уровне 2010 года.

По нашей оценке, на 2011 год в 22 муниципальных образованиях края доходы и расходы сбалансированы либо доходы превышают расходы на общую сумму 1280,3 млн рублей (в 2010 году — 24 муниципальных образования — превышение доходов над расходами в общей сумме на 1144,3 млн рублей). Дотация на обеспечение сбалансированности на 2011 год распределяется бюджетам 36 муниципальных образований края на сумму 2495 млн рублей, тогда как в 2010 году объем дотации составил 2256,9 млн рублей и был распределен бюджетам 39 муниципальных образований края. Общий объем дотации на обеспечение сбалансированности на 2011 год составляет 3295 млн рублей, в том числе нераспределенный остаток средств в сумме 800 млн рублей. Распределение резерва будет осуществляться посредством внесения изменений в Закон края "О краевом бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов". В прошлые годы увеличение объемов указанных дотаций бюджетам муниципальных образований края в целях обеспечения их сбалансированности также производилось путем внесения изменений в закон о бюджете, но для этих целей приходилось изыскивать дополнительные доходы в краевом бюджете.

В проекте закона соблюдены требования Бюджетного кодекса РФ. Устанавливается общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств. Удельный вес бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств в общей сумме расходов на 2011 год составит 14,1%, в 2012 и 2013 годах — 14,5% и 13% соответственно. Следует учесть, что в плановом периоде удельный вес публичных нормативных обязательств увеличится в связи с поступлением средств федерального бюджета.

Объем условно утверждаемых расходов (не распределяемых в плановом периоде) в 2012 году составляет 8,6%, в 2013 году — 16,3% общего объема расходов краевого бюджета, что соответствует требованиям статьи 184.1 Бюджетного кодекса РФ (не менее 2,5% и 5% общего объема расходов краевого бюджета по соответствующим годам планового периода). Значительное превышение объема условно утверждаемых расходов, относительно нижних границ, установленных Бюджетным кодексом РФ, позволяет повысить гибкость бюджетной политики. В условиях нестабильности и колебаний на финансовых и товарных рынках условно утверждаемые расходы на 2012-2013 годы, в случае необходимости, можно будет распределить на финансовое обеспечение дополнительно возникших расходов, либо, в случае недостаточности доходов краевого бюджета, — на исполнение действующих расходных обязательств.

Обращаем внимание на возможность создания резервного фонда субъекта РФ в соответствии со статьей 81.1 Бюджетного кодекса РФ. Учитывая зависимость доходной части краевого бюджета от динамики общеэкономической конъюнктуры, полагаем целесообразным воспользоваться указанной нормой.

Рассматриваемый проект закона, являясь главным финансовым документом края, предусматривает финансирование в 2011-2013 годах жизненно важных направлений социальной и экономической сфер, сельского хозяйства, национальной безопасности и других. Принятие закона, по мнению Экспертного совета, в целом положительно скажется на социально-экономических процессах в крае.

В заключение Экспертный совет предлагает Правительству края учитывать следующие рекомендации.

1. В кризисный период задача составления долгосрочных планов финансового развития отошла на второй план. С нормализацией экономической жизни следует вернуться к разработке долгосрочных планов экономического развития, которые должны предусматривать в том числе и сценарии возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры.

2. Исходя из сложившейся экономической ситуации важно обеспечить нацеленность бюджетной системы на достижение конкретных результатов, в том числе разработать и реализовывать программу повышения эффективности бюджетных расходов Красноярского края на 2011-2012 годы.

3. Создать условия для поддержки инновационных проектов и важнейших научных разработок, направленных на обеспечение модернизации и технологического развития экономики, повышение ее энергетической эффективности.

Председатель Экспертного совета П.М.Гнатюк

Источник: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края от 22 ноября 2010 г. N 57 (428)