Проблемы доступности правосудия в крае: некоторые итоги проекта "Разработка региональной модели мониторинга доступности правосудия для населения Красноярского края" (2009 г.)
Что за исследование: общая информация о проекте.
В 2009 году в рамках грантового финансирования Красноярского краевого фонда поддержки научной и научно-технической деятельности творческим коллективом ученых и преподавателей Юридического института СФУ с привлечением преподавателей Института педагогики, психологии и социологии, Института инженерной физики и радиоэлектроники СФУ под руководством заведующего кафедрой уголовного процесса Юридического институтаСФУ д.ю.н., Николая Геннадиевича Стойко был реализован проект "Разработка региональной модели мониторинга доступности правосудия для населения Красноярского края в системе мировой юстиции".
Партнерами проекта выступили Адвокатская Палата Красноярского края, администрация всероссийского правового портала "Право.ру".
Целью проекта стало создание модели постоянно действующего мониторинга доступности правосудия, содействующего максимальному приближению судов к населению и населения к судам.
В рамках данной обзорной статьи мы попытаемся определить общие контуры проекта и, не претендуя на системность, описать важнейшие, на наш взгляд, из полученных результатов.
В чем суть проекта?
В рамках проекта была разработана оригинальная модель мониторинга доступности правосудия и соответствующий инструментарий для комплексной оценки доступности суда.
Зачем это нужно?
Создание системы мониторинга доступности с точки зрения управления судебной системой наиболее актуально в контексте принятого Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", который вступает в действие с 1.07.2010. Это связано с тем, что механизм реализации данного закона комплексно не проработан. Создается ситуация, когда принятие управленческих решений, связанных с обеспечением доступа граждан к правосудию, фактически основывается только на одном управленческом канале связи "председатель суда + соответствующий орган Судебного департамента – вышестоящие суды и Судебный департамент Верховного суда РФ", что потенциально может создавать ситуации некорректного отражения имеющих значение для реализации закона фактов или их тенденциозной интерпретации.
Поэтому для минимизации риска принятия неэффективных управленческих решений следует иметь второй независимый канал получения информации о состоянии доступа к правосудию.
Данная управленческая миссия мониторинга доступности правосудия органически сочетается со стратегическими интересами профессионального юридического сообщества и соответствует потребностям и интересам граждан – участников коммуникации с судебной системой.
Слова благодарности.
Творческий коллектив проекта выражает искреннюю признательность за помощь и содействие в реализации проекта, ценные замечания и предложения, высказанные как в ходе работы над проектом, так и на его презентации:
Александру Викторовичу Уссу, Председателю Законодательного Собрания Красноярского края, доктору юридических наук, профессору;
Павлу Витальевичу Шошину, Председателю
Третьего арбитражного апелляционного суда;
Татьяне Федоровне Меркушевой, заместителю
Председателя Красноярского краевого суда;
Сергею Николаевичу Мальтову, Председателю
Адвокатской Палаты Красноярского края, заведующий кафедрой, заведующий кафедрой
адвокатской практики Юридического института СФУ, кандидату юридических наук,
доценту;
Ирине Викторовне Шишко, директору Юридического института СФУ, доктору юридических наук,
профессору;
Алексею Николаевичу Тарбагаеву, заведующему кафедрой
уголовного права Юридического института СФУ, доктору юридических наук,
профессору;
Андрею Анатольевичу Иптышеву, исполнительному
директору краевого государственного автономного учреждения "Красноярский
краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности".
Проектные работы: что было?
Разработка модели проводилась в два этапа.
На первом этапе происходило осмысление различных оснований для построения модели мониторинга доступности правосудия, были обозначены контуры данной модели.
Для этого творческим коллективом был проведен анализ действующего законодательства, существующих исследовательских практик (включая результаты проектных разработок), научных публикаций (в том числе, зарубежных), методик оценивания и интернет-практик в области обеспечения доступности правосудия.
В итоге, прежде всего, было предложено разграничить два аспекта доступности правосудия:
1) открытость правосудия (другими словами, доступность суда);
2) качество правосудия.
Осознавая невозможность объять необъятное, коллектив сконцентрировался в 2009 году на первом аспекте: построении модели открытости правосудия (доступности суда).
И на этом направлении было получено несколько результатов, которые, на наш взгляд, могут претендовать на оригинальность и имеют практическое значение.
В чем разница между российскими и зарубежными проектами?
Во-первых, проведенный анализ отечественных проектов в области оценки доступности правосудия показал, что, ни одно из них не дало четкого и разработанного инструментария оценивания доступности правосудия. По большей части такая задача исследователями и разработчиками и не ставилась: целью было получение собственно социологической информации.
1) "Москвичи об обеспечении реальной защиты их законных прав (на практике обращения к мировым судьям города Москвы)", ноябрь-декабрь 2005 года и февраль-апрель 2008 года, исследователь (оператор мониторинга): компания "Башкирова и партнеры" по заказу Правительства Москвы (Психологи спрашивают — москвичи отвечают // Московская мировая юстиция. -2008. -№8)
2) Общероссийский массовый опрос граждан России по теме: "Оценка деятельности судов в Российской Федерации", 2007 г. (Отчет ОАО "ВЦИОМ" по результатам общероссийского массового опроса граждан России по теме: "Оценка деятельности судов в Российской Федерации". [Электронный ресурс] Режим доступа: http://wciom.ru:8080/fileadmin/content/courts.zip (11.11.2009))
3) Всероссийский мониторинг по проблемам судебной реформы в Российской Федерации, 2006-2008 гг. (Аналитический обзор результатов Всероссийского мониторинга по проблемам судебной реформы в Российской Федерации. – М.: Р.Валент, 2009)
4) Мировой суд: доступность и эффективность. Социологические исследование мировой юстиции в Санкт-Петербурге, октябрь-ноябрь 2006 г. (Мировой суд: доступность и эффективность. Социологические исследование мировой юстиции в Санкт-Петербурге. Составитель – Общественная правозащитная организация "Гражданский контроль", Санкт-Петербург, 2007)
5) Мониторинг открытости и справедливости судов г. Воронежа, август – декабрь 2006 г. (Мониторинг открытости и справедливости судов г. Воронежа – Воронеж: Издательство Профсоюза литераторов. – 2007. – 36 с.)
Общие замечания по изученным материалам о мониторинге правосудия таковы:
1. Системы индикаторов значительно различаются по охвату и объему, а системы мониторинга зачастую характеризуются слабой концептуальной основой и отсутствием четких критериев для отбора индикаторов.
2. Исследования носят локальный и ситуативный характер, возможность тиражирования использованного в данных исследованиях социологического инструментария практически отсутствует.
Напротив, исследованные нами западные проекты оценки доступности правосудия пристальное внимание уделяют именно инструментарию (дополнительную информацию о них см.. например: http://www.ncsconline.org/D_Research/tcps/index.html; http://www.ncsconline.org/D_Research/tcps/profiles.pdf. www.oikeus.fi; http://www.undp.org/oslocentre; www.vera.org; www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/quality)
В США и Европейском Союзе в течение последних двадцати лет было разработано несколько методик, направленных на оценку различных аспектов судебной деятельности. Развитие систем мониторинга продолжается и в настоящее время. Причем такие исследования проводятся не только государственными органами, но и высшими учебными заведениями, а также общественными организациями. В настоящий момент, кроме представленных исследований с целью изучения судебной системы, выявления проблем системы и поиска путей модернизации практически в каждом западном государстве проводятся подобные исследования.
Тенденции в изучении доступности правосудия
Первой тенденцией является тенденция осмысленного поиска и критического изучения опыта других стран в проведении подобных исследований, при этом для исследователей характерен уход от попыток простого копирования иностранных критериев, стремление к разработке собственных, во многом основанных на практике конкретного государства.
Следующей тенденцией является тенденция к выбору определенного аспекта доступности и акцентированию внимания именно на нем. При этом проведение первого исследования в большинстве случаев связано с количественным изучением доступности правосудия как основы для дальнейшего изучения доступности с точки зрения его качества.
Разработка большого числа критериев (аспектов) не представляется необходимой для большинства исследований, при этом каждый критерий подробно раскрывается через показатели. Число таких критериев (аспектов) варьируется от 4 до 10. Это связано с поиском баланса между ценностями валидности и затратности.
При формировании пакета критериев (аспектов) в большинстве случаев одновременно используется мнение "изнутри" (судей, персонала суд, статистики суда) и "извне" (участников производства, простых граждан). Баланс "извне" и "изнутри" — огромная проблема для оптимизации критериев.
Сам пакет критериев (аспектов) воспринимается как рабочий инструмент, но не как догма, поэтому он может изменяется в ходе обсуждения данных критериев внутри группы разработчиков, среди специалистов, в результате проведения пилотажа. Авторы проектов, как правило, открыто говорят о невозможности создания идеальных критериев и о допустимости наличия дублирующих показателей (индикаторов) критериев (аспектов), которые в совокупности с другими дают более подробное представление о доступности правосудия. При подобной ситуации сами критерии должны быть понятны, как самим авторам, так и респондентам, дополнительные пояснения к критериям необходимо минимизировать.
Вместе с тем, полученные сведения (результаты наблюдений, анкеты, интервью) позволяют выделить общую направляющую линию критериев, на основании которых возможно оценивать доступность правосудия, о чем далее и пойдет речь.
Три линии доступности: физическая, информационная, сервисная
В результате работы были выделены признаки и сформулированы рабочие (используемые в рамках проекта) определения 3-х вышеназванных составляющих доступности правосудия:
1. физическая доступность – это комплексная характеристика существующих возможностей и ограничений для заинтересованных лиц, связанных с допуском к суду как государственному органу, его отдельным структурным подразделениям и должностным лицам;
2. информационная доступность – это комплексная характеристика существующих возможностей и ограничений для заинтересованных лиц в отношении сведений публичного характера, связанных с осуществлением правосудия и реализацией права на судебную защиту;
3. сервисная доступность — комплексная характеристика существующих в суде условий для оптимизации получения заинтересованными лицами публичных услуг и совершения действий, направленных на реализацию права на судебную защиту.
Авторы модели при разработке критериев учитывали необходимость:
- определения аспектов оценивания (сами авторы при разработке выделили аспекты: доступность суда и качество правосудия);
- использования в качестве критериев оценивания стандартов деятельности всего суда;
- отбора критериев таким образом, чтобы их можно было применять для оценки доступности настолько просто, насколько это возможно;
- детальной характеристики каждого из качественных критериев;
- обсуждения итогов разработки на собраниях судей, на беседах с судьями, посвященных эффективности и развитию их деятельности (в том числе с представителями судов и заинтересованных лиц, таких как прокуроры, адвокаты и правозащитники).
Каждый из данных критериев задается и описывается рядом индикаторов, соответствующих и удерживающих смысл критерия. Последние, в свою очередь, характеризуются определенными показателями. На этом шаге моделирования нами производилась оценка соответствия стандартам. Именно поэтому, выделенные показатели имеют свои истоки в нормативах и стандартах РФ. Подобная структура моделирования дает возможность, с высокой степенью эффективности, оценить доступность суда.
Требования к критериям, индикаторам и показателям доступности суда
Нами использовались следующие основные требования к перечню критериев, индикаторов и показателей доступности суда:
Полнота и сбалансированность. Набор показателей должен адекватно отражать общее состояние дел в области доступности суда, без слишком выраженного "перевеса" в сторону той или иной группы факторов, препятствующих доступу, того или иного аспекта состояния судебной системы. Только целостный подход к доступности мировых судей, рассматривающий весь комплекс характеристик, может привести к практическим результатам.
Чувствительность. Измеряемые параметры должны статистически достоверно меняться при изменении условий, включая возможность отслеживания динамики этих показателей (см.: Developing Indicators to Measure the Rule of Law: A Global Approach. A Report to the World Justice Project by Jim Parsons, Monica Thornton, Hyo Eun (April) Bang, Ben Estep, Kaya Williams, and Neil Weiner Members of the Altus Global Alliance, VERA INTERNATIONAL INDICATORS GROUP. JULY 2008. Page 6.[Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.altus.org/pdf/dimrol_en.pdf). Данное требование продиктовано прикладным значением проводимого мониторинга: малая вариабельность и большая "инертность" показателей не позволили бы проводить мониторинг состояния доступности суда. Система показателей должна быть инвариантной относительно социально-экономических и других особенностей района судебного участка в целях технологического обеспечения сравнительного анализа мониторинговой информации на участковом, муниципальном, региональном уровнях;
Интерпретируемость. Используя показатель, необходимо понимание того, что именно он характеризует. В противном случае все остальные требования оказываются бесполезными.
Доступность и надежность данных. Данное требование в наибольшей степени зависит от местных условий. Выбирая тот или иной параметр для дальнейшего изучения, необходим регулярный сбор данных. Причем изменение параметров должно проводиться по стандартной методике, что обеспечивает в дальнейшем возможность сравнения и построения рейтингов. При этом следует обеспечивать однозначность интерпретации значений показателей.
Экономичность. Поскольку сбор данных может происходить в очень широких масштабах, любой лишний показатель потенциально способен увеличить временные и организационные усилия на получение сведений о нем, что, во многих случаях, увеличит и стоимость работ. Опираясь на то, что известно о доступности суда в настоящее время, нужно пытаться избавиться от показателей, которые друг друга дублируют (например, жестко коррелируют друг с другом).
Выбор критериев, индикаторов и показателей, положенных в основу разработанной модели, был продиктован не только перечисленными требованиями, но и опытом зарубежных стран. Например, изучение физической, информационной и сервисной доступности составляет неотъемлемую часть американской системы мониторинга правосудия TCPMS. Кроме того, как отмечают финнские специалисты, ресурсы, находящиеся в распоряжении судов (здания, техническое обеспечение), оказывают влияние и на качество судебного разбирательства (См.: Проект судов округа Апелляционного суда Рованиеме, Финляндия. Оценка качества разрешения дел в судах. Принципы и предлагаемые критерии качества. Май, 2007. Рованиеми – Екатеринбург – Оулу. С. 12, 13. www.oikeus.fi/uploads/8soy3c.pdf). Обоснованность и необходимость применения указанных критериев доступности правосудия была также подтверждена в ходе их экспертизы ведущими юристами-практиками Красноярска: судьями Красноярского краевого суда, Арбитражного суда Красноярского края, адвокатами.
Полученные результаты работ по этапу были положены в основание модели мониторинга и использованы на втором этапе работы.