Блеск и нищета федерального законодательства о ветеранах
Кто такой ветеран по российскому законодательству?
Законодательным актом, составляющим в настоящее время основу системы мер социальной поддержки ветеранов в Российской Федерации, является Федеральный закон "О ветеранах" от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ (в редакции от 21 декабря 2009 г.) (далее — закон о ветеранах).
В соответствии с названным Законом меры социальной поддержки означают предоставление особого преимущества или частичное освобождение отдельных категорий граждан или семей от общеустановленных правил, обязанностей или облегчение их выполнения в связи с тем, что им необходима особая социальная защита со стороны общества.
Категории граждан, на которых распространяются меры социальной поддержки, определяются в зависимости, с одной стороны, от уровня заслуг перед государством, опасностью и реальностью риска для жизни гражданина в период военной службы, а с другой стороны, – от степени нуждаемости в социальной поддержке. В статье 1 Закона "О ветеранах" выделены следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.
Ветеран ветерану рознь, или на что может претендовать защитник Отечества в зависимости от усмотрения законодателя?
В свою очередь, вся совокупность граждан, являющихся ветеранами боевых действий, в зависимости от адресованного им набора мер социальной поддержки подразделяется на 3 большие группы.
К первой группе относятся те категории ветеранов, которые перечислены в подпунктах 1-4 пункта 1 статьи 3 Закона о ветеранах, а именно:
1) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку); военнообязанные, призванные на военные сборы; лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов; работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны РФ; сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти РФ и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории РФ;
2) военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку); лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности; лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.;
3) военнослужащие автомобильных батальонов, направлявшиеся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов;
4) военнослужащие летного состава, совершавшие с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий.
Как видно из представленного перечня, к первой группе ветеранов боевых действий относятся военнослужащие, иные категории граждан, которые проходили военную службу, а также службу в правоохранительных органах, как на территории бывшего Советского Союза или других государств в различные периоды времени, так и вышедшие в отставку военнослужащие, которые проходили военную службу в наши дни на территории Российской Федерации, например, в Чеченской Республике, и участвовали в боевых действиях в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации. При этом полезно знать, что Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к Закону "О ветеранах". Названный Перечень периодически изменяется федеральными законами. Так, с января 2010 года вступил в силу Федеральный закон № 311-ФЗ от 17 декабря 2009 года, которым раздел III Перечня был дополнен позицией следующего содержания: "Выполнение задач по обеспечению безопасности и защите граждан Российской Федерации, проживающих на территориях Республики Южная Осетия и Республики Абхазия: с 8 по 22 августа 2008 года".
Для этой группы ветеранов боевых действий установлены меры социальной поддержки, которые содержатся в подпунктах 1- пункта 1 ст. 16 Закона о ветеранах, а именно:
- льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;
- обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 настоящего Федерального закона. Ветераны боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;
- оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах — занимаемой жилой площади), в том числе членами семей ветеранов боевых действий, совместно с ними проживающими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;
- первоочередная установка квартирного телефона;
- преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;
- сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войн) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и других медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации — законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
- обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 35 календарных дней в году;
- преимущественное пользование всеми видами услуг учреждений связи, культурно-просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта;
- обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя;
- прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, на курсы обучения соответствующим профессиям, выплата специальных стипендий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, студентам из числа ветеранов боевых действий, обучающимся в указанных образовательных учреждениях.
Во вторую группу ветеранов боевых действий включены лица (в том числе члены летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, выполнявших полеты в Афганистан в период ведения там боевых действий), обслуживавшие воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил РФ, находившиеся на территориях других государств в период ведения там боевых действий, получившие в связи с этим ранения, контузии или увечья либо награжденные орденами или медалями СССР или РФ за участие в обеспечении этих боевых действий.
Второй группе ветеранов боевых действий предоставляются следующие меры социальной поддержки:
- сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения в порядке, установленном Правительством РФ, а в поликлиниках и других медицинских учреждениях субъектов РФ – законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;
- при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации;
- преимущество при приеме в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, установке квартирного телефона;
- использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 35 календарных дней в году;
- обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя;
- выплата специальных стипендий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, студентам из числа ветеранов боевых действий, обучающимся в государственных образовательных учреждениях профессионального образования;
- обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов боевых действий в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений, вставших на учет до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 Закона "О ветеранах". Инвалиды боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
К третьей группе ветеранов боевых действий относятся лица, направлявшиеся на работу в Афганистан в период с декабря 1979 г. по декабрь 1989 г., отработавшие установленный при направлении срок либо откомандированные досрочно по уважительным причинам.
Третьей группе ветеранов боевых действий предоставляется самый незначительный объем мер социальной поддержки. Это:
- при наличии медицинских показаний преимущественное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации;
- преимущество при приеме в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, установке квартирного телефона;
- использование ежегодного отпуска в удобное для них время.
Формализм в отношении государства к ветеранам — реалия сегодняшнего дня
Итак, если проанализировать изложенные выше положения статьи 16 Закона о ветеранах, можно сделать вывод о том, что основной массив мер социальной поддержки адресован военнослужащим, отнесенным к первой группе ветеранов боевых действий. Однако, несмотря на вроде бы значительный перечень таких мер, многие из них не представляют реального интереса для ветеранов, поскольку имеют формальный характер. Другими словами, они либо потеряли свою актуальность, либо в силу определенных причин не применяются. Такие меры социальной поддержки, как первоочередная установка квартирного телефона, преимущество при вступлении в жилищные, гаражные кооперативы уже не подходят к современным условиям жизни, они значительно устарели.
Формальной является и такая мера социальной поддержки, как выплата специальных стипендий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 июня
Обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя также не имеет действенного содержания, поскольку в настоящее время работодатели неохотно переобучают за свои средства работников, так как это требует материальных затрат, и предпочитают принимать на работу уже квалифицированный персонал.
Скептически можно отнестись и к такой мере социальной поддержки ветеранам боевых действий, как использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 35 календарных дней в году. Условия предоставления данной меры регулируется положениями статьи 123 и статьи 128 Трудового кодекса РФ. Положительным моментом является использование ежегодного отпуска в удобное для них время, но в то же время предоставление отпуска без сохранения заработной платы не является ощутимой мерой, так как работник берет его за свой счет.
Каковы же реальные меры социальной поддержки ветеранов на федеральном уровне?
Более значимыми для ветеранов боевых действий являются такие меры, как: ежемесячная денежная выплата (статья 23.1 Закона о ветеранах), льготы по пенсионному обеспечению, право на обеспечение жильем (к сожалению, весьма ограниченное), оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений, протезирование, обеспечение путевками в санаторно-курортные организации. Перечисленные меры социальной поддержки трудно назвать слишком значимыми для ветеранов по своему охвату и объему предоставляемых благ, но все же они представляют собой определенный уровень материальной поддержки, поскольку дают некоторые преимущества, частично освобождают ветеранов от определенных обязанностей.
Необходимо отметить такую меру социальной поддержки, как прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования. Это закреплено в статье 16 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", а именно: вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования принимаются участники боевых действий. Таким образом, ветераны боевых действий имеют действительную возможность поступить на бюджетное место в учебное заведение.
Однако указанные меры социальной поддержки предоставляются не всем категориям ветеранам боевых действий. Ими не могут воспользоваться ветераны боевых действий, которые отнесены ко второй и третей группе.
У второй группы ветеранов боевых действий наиболее значимыми мерами социальной поддержки являются преимущественное право при наличии медицинских показаний на обеспечение путевками в санаторно-курортные организации, возможность использования ежегодного отпуска в удобное для них время, право на обеспечение жильем (заметим еще раз, если речь идет не просто о ветеране боевых действий, а об инвалиде, и если имеет место выселение из занимаемого им служебного жилого помещения).
Третьей группе ветеранов боевых действий также предоставляется преимущественное право при наличии медицинских показаний на обеспечение путевками в санаторно-курортные организации, а также возможность использования ежегодного отпуска в удобное для них время. Другие меры социальной поддержки – преимущество при приеме в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, установке квартирного телефона – не имеют актуальности.
Меры социальной поддержки ветеранов из НК
Говоря о мерах социальной поддержки для ветеранов боевых действий, полезно обратиться к другим федеральным законам. Например, Налоговый кодекс РФ устанавливает следующую льготу: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, ветераны военной службы, обращающиеся за защитой своих прав, установленных законодательством о ветеранах, освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями (статья 333.36). Кроме этого, в Налоговом кодексе РФ предусмотрено следующее: для ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также ветеранов и инвалидов боевых действий налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 рублей на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности ветерана, либо постоянном (бессрочном) пользовании, либо пожизненном наследуемом владении (статья 391).
Что было, то прошло
Также обратим внимание, что в новой редакции Закона о ветеранах, в отличие от действовавшей до 1 января 2005 г., произошли значительные изменения в наборе мер социальной поддержки ветеранам боевых действий и источниках их финансирования. В настоящее время утратили силу положения о получении от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства. Исключена такая льгота, как бесплатный проезд один раз в два года (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов ветеранов боевых действий, имеющих ранение, контузию или увечье, либо по их желанию оплата в размере 50 процентов стоимости проезда один раз в год (туда и обратно) на указанных видах транспорта.
По сути, федеральный законодатель в значительной мере переложил на плечи регионов бремя действенной поддержки ветеранов боевых действий. Что из этого вышло, читайте здесь.
О государственной жилищной политике в отношении ветеранов читайте здесь.
Петрова Елена Ивановна, к.ю.н., заведующая кафедрой трудового и экологического права Юридического института Сибирского федерального университета