Коллизии в правовом регулировании статуса автономных образовательных учреждений: некоторые аспекты
Противоречивость юридической конструкции автономных учреждений – источник проблем его претворения в жизнь.
В январе 2007 года введен в действие федеральный закон "Об автономных учреждениях" (далее по тексту – ФЗ об АУ), предусматривающий возможность создания автономных учреждений — новой специфической разновидности государственных и муниципальных учреждений в различных социальных сферах, в том числе в сфере науки и образования.
Еще до принятия указанного закона конструкция автономного учреждения вызвала дискуссию как в юридическом сообществе, так и среди работников бюджетной сферы.
Конструкция автономного учреждения имеет противоречивый характер: юридическое лицо, призванное выполнять социально значимые функции, наделяется значительной финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью и сочетает в себе признаки коммерческих и некоммерческих организаций. Законодатель регламентирует правовой статус автономных учреждений как разновидности государственных и муниципальных учреждений, наделяя их нехарактерными для учреждений как некоммерческих организаций свойствами: существенная имущественная обособленность автономного учреждения, отсутствие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения. Законодатель использует юридические конструкции, характерные для коммерческих организаций, например, крупные сделки и сделки с заинтересованностью. Автономное учреждение обладает признаками коммерческих организаций: обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности, отсутствие бюджетно-сметного финансирования и др.
Поэтому не удивительно, что введение в действие ФЗ об АУ вызвало появление ряда коллизий в российском праве. Рассмотрим те из них, разрешение которых, по нашему мнению, наиболее проблематично.
Автономные учреждения: самостоятельные и безответственные.
Существует противоречие внутри самой юридической конструкции автономного учреждения — между нормативно закрепленной высокой степенью имущественной, финансово-хозяйственной самостоятельности автономного учреждения и ограниченным размером его ответственности по своим обязательствам.
Так, отсутствие субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения по логике правового регулирования должно означать одновременно ответственность учреждения всем принадлежащим ему имуществом и возможность его банкротства в случае неспособности удовлетворения требований кредиторов.
Однако в пункте 4 статьи 2 ФЗ об АУ закреплено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.
В данной формулировке вызывает недоумение положение об ответственности учреждения лишь тем имуществом, которое закреплено за ним собственником. Из буквального толкования указанной нормы следует вывод о том, что автономное учреждение не отвечает по своим обязательствам имуществом, самостоятельно приобретенным на доходы от своей деятельности.
Ответственность только "закрепленным" имуществом явно противоречит принципу хозяйственной самостоятельности автономного учреждения, красной нитью пронизывающего весь ФЗ об АУ.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в литературе, посвященной исследованию правового статуса автономных учреждений, встречается немотивированное распространительное толкование норм ФЗ об АУ об ответственности автономного учреждения. Так, Г. Д. Отнюкова указывает, что автономное учреждение отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, за исключением закрепленного за ним недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также имущества, приобретенного учреждением за счет выделенных ему собственником средств. Аналогично рассуждает и А.А. Кирилловых. Указанные исследователи отождествляют "закрепленное" за автономным учреждением имущество с имуществом, "принадлежащим" таковому. По нашему мнению, это не вполне корректно, поскольку последнее складывается из следующих видов:
а) закрепленное за учреждением собственником, а равно приобретенное на средства, выделенные собственником;
б) приобретенное на доходы, полученные автономным учреждением.
Законодатель "недодумал"?!
Представляется, вышеуказанные авторы просто не придали значения текстуальному выражению мысли законодателя, полагая (как и всякий разумный юрист), что принцип отсутствия субсидиарной ответственности собственника и самостоятельность автономного учреждения автоматически предполагают полную имущественную ответственность автономного учреждения.
Но законодатель, конструируя норму об ответственности автономных учреждений по своим обязательствам, к сожалению, поступил вопреки требованиям логики правового регулирования и в ущерб интересам стабильности гражданского оборота, на что обращает внимание С.И. Кожейкин. Он отмечает, что отсутствие законодательного закрепления возможности обращения взыскания на имущество, находящееся у автономного учреждения в самостоятельном распоряжении, приводит к абсурдной ситуации: "автономное учреждение может приобретать имущество, накапливать кредиторскую задолженность, а отвечать по этой задолженности будет только мизерной долей того, что за ним закрепили".
Это означает, что в случае невозможности удовлетворения требований кредиторов за счет имущества автономного учреждения, на которое по закону может быть обращено взыскание, возникает патовая для кредиторов ситуация: требования остаются действительными, но реально удовлетворены быть не могут, к тому же признать автономное учреждение банкротом нельзя. При этом, если вернуться к закрепленной в законе невозможности отвечать имуществом, приобретенным от самостоятельной деятельности, получается, что исполнение обязательств автономного учреждения перед кредиторами зависит от доброй воли его собственника: профинансирует он деятельность учреждения – можно будет обратить взыскание на денежные средства и "малоценное" движимое имущество.
Не будет лишним отметить, что наличие у автономного учреждения задолженности в крупном размере может парализовать его деятельность, направленную на выполнение заданий собственника, то есть на оказание тех публичных услуг населению, бесплатность и общедоступность которых гарантируется собственником в рамках финансового обеспечения выполнения задания, поскольку взыскание со стороны кредиторов может быть обращено как раз на те денежные средства, которые предоставлены учреждению для выполнения задания.
Думается, что судебно-арбитражная практика при возникновении споров об ответственности автономного учреждения со временем может пойти по пути распространительного толкования данной нормы и разрешит указанную коллизию, однако на это потребуется время и значительные интеллектуальные усилия. Кроме того, для такой интерпретации имеется серьезное препятствие – одно их основополагающих правил толкования по объему: "не допускается, как правило, распространительное толкование санкций". Поэтому заслуживает поддержки предложение С.И. Кожейкина разграничить в пункте 3 статьи 2 ФЗ об АУ имущество, принадлежащее автономному учреждению, и закрепленное за автономным учреждением имущество.
Банкротство вузов – опыт ФРГ. Стоит ли учитывать?
Несмотря на невозможность банкротства учреждений по действующему российскому законодательству, логика ФЗ об АУ, как мы уже убедились, анализируя имущественную самостоятельность автономных учреждений, не исключает допущение возможности банкротства для автономных учреждений в будущем. Поскольку конструкция автономного учреждения в сфере образования является новой в отечественном праве, обратимся к законодательству зарубежному, а именно ФРГ как одного из ведущих "доноров" для российской правовой системы, где уже есть опыт подобного регулирования статуса высших учебных заведений.
В соответствии с §58 федерального закона ФРГ "О высших учебных заведениях" от 19.01.1999 ВУЗы являются, по общему правилу, корпорациями публичного права (Körperschaften des öffentlichen Rechts) и одновременно государственными учреждениями (staаtliche Einrichtungen).
В соответствии со статьей 12 закона Баварии "О высших учебных заведениях" от 23.05.2006 ВУЗы решают вопросы, отнесенные к их ведению как корпораций (вопросы корпораций), а равно вопросы, отнесенные к их ведению как государственных учреждений. В статье установлен закрытый перечень последних: например, вопросы бюджета, взимание пошлин, условия поступления в ВУЗ. Все остальные вопросы являются вопросами корпораций. Пункт 1 статьи 73 указанного закона гласит, что ВУЗы могут иметь имущество корпораций и управляют им отдельно от имущества земли.
Оно может использоваться только для целей ВУЗа в рамках его заданий. Подобная норма содержится в пункте 8 статьи 2 ФЗ об АУ.
В силу пункта 2 статьи 73 закона Баварии "О высших учебных заведениях" руководство ВУЗа решает вопрос об использовании имущества корпораций на основе принятого Советом ВУЗа бюджета корпорации или экономического плана. Сделки, которые ВУЗ заключает как корпорация, не порождают прав и обязанностей для земли. Сделки за счет имущества корпораций заключаются под именем ВУЗа с припиской "корпорация публичного права". Аналогичная норма закреплена в части 5 статьи 2 ФЗ об АУ.
Как видим, регулирование правового статуса ВУЗов в Германии и автономных учреждений в сфере образования в России схожи. Поэтому интерес представляет вопрос о возможности банкротства ВУЗов в ФРГ.
В пункте 2 параграфа 89 Германского гражданского уложения от 18.08.1896 говорится, что нормы параграфа 42 Уложения о банкротстве распространяются на корпорации, фонды и учреждения публичного права, если для них допустим процесс банкротства. В параграфе 12 федерального закона "О банкротстве" от 5.10.1994 указывается, что процесс банкротства недопустим в отношении имущества юридического лица публичного права, которое подлежит надзору земли, если это предусмотрено законодательством земли. В статье 25 закона Баварии "Об исполнении закона о судоустройстве и процессуальных законов Союза (Федерации)" от 23.06.1981 предусмотрено, что процесс банкротства в отношении юридических лиц публичного права, которые подлежат надзору свободного государства Бавария, невозможен (часть 1), однако это не распространяется на Баварский банк и сберегательные кассы (часть 2). Таким образом, в Баварии ВУЗ не может стать банкротом.
Иная ситуация с возможностью банкротства юридических лиц публичного права в другой федеральной земле – Северный Рейн — Вестфалия. 31 октября 2006 ландтагом этой земли был принят закон "О свободе ВУЗов", вступивший в силу с 1 января 2007. В пункте 6 параграфа 5 данного закона упоминается о последствиях неплатежеспособности ВУЗа. Теперь сотрудники ВУЗов земли Северный Рейн — Вестфалия опасаются, что эта новелла в законодательстве станет "дамокловым мечом", которым в будущем можно будет "усмирить" все ВУЗы.
Следует признать необходимость более глубокого исследования зарубежного опыта правового регулирования статуса ВУЗов, чтобы адекватно оценить преимущества и недостатки изменений отечественного законодательства.
Механизм определения имущества при создании автономного учреждения может давать сбои.
Еще одно противоречие заложено в механизм определения имущества при создании автономного учреждения. Так в норме пункта 11 статьи 5 ФЗ об АУ закреплено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением, Думается, данная норма противоречит норме, установленной в пункте 2 статьи 296 ГК РФ, в соответствии с которой собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества.
К примеру, если в процессе принятия решения об изменении вида (типа) учреждения на автономное собственник выясняет, что данное учреждение использует закрепленное имущество не по назначению (например, предоставляет дорогостоящее оборудование третьим лицам в безвозмездное пользование) или обладает излишним имуществом (на складе учреждения гниет офисная мебель), то в соответствии с ФЗ об АУ учредитель не вправе изъять такое имущество.
Вместе с тем, никто не может запретить учредителю после завершения процедуры создания автономного учреждения применить норму пункта 2 статьи 296 ГК РФ и взыскать излишнее или используемое не по назначению имущество.
Кто уполномочен создавать представительство ВУЗа – автономного учреждения?
Некоторые положения ФЗ об АУ противоречат не только гражданскому законодательству, но и, например, законодательству об образовании.
Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 9 ФЗ об АУ к компетенции учредителя в области управления автономным учреждением отнесено рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 статьи 8 федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" учреждения высшего профессионального образования самостоятельны в формировании своей структуры, за исключением филиалов.
Возникает вопрос о том, кто уполномочен создавать представительство ВУЗа – автономного учреждения: оно само или его учредитель?
Для преодоления данной коллизии попытаемся определить какая из норм является lex speciali. Обе указанные нормы посвящены определению структуры юридического лица, по своей отраслевой принадлежности являются нормами гражданского права. Первая из них распространяется на все автономные учреждения (включая ВУЗы), вторая же – на все ВУЗы (включая автономные учреждения).
В данном случае определить, какая из норм является общей, а какая специальной, достаточно сложно, поскольку предметы регулирования норм частично пересекаются. Норма пункта 2 статьи 9 ФЗ об АУ распространяется на особый вид учреждений – автономные (в сфере образования, культуры, и др.). Норма же пункта 3 статьи 8 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", напротив, обязательна для любых учреждений сферы высшего профессионального образования (частных, бюджетных, автономных).
Думается, данная коллизия не имеет однозначного решения. По нашему мнению, здесь необходимо учитывать, прежде всего, содержательный аспект – специфику сферы деятельности учреждения, поскольку именно она в большей степени влияет на особенности управления учреждением. Руководствуясь этой логикой, мы считаем, что применению подлежит норма пункта 3 статьи 8 ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Кроме того, в силу пункта 2 статьи 1 ФЗ об АУ для автономных учреждений, осуществляющих деятельность в сферах, указанных в пункте 1 статьи 2 данного закона (в том числе, в сфере образования и науки), иными федеральными законами могут определяться особенности регулирования отношений, указанных в пункте 1 статьи 1 ФЗ об АУ.
Как видим, в правовом регулировании статуса автономных учреждений существуют многочисленные, порой "сложноразрешимые" коллизии, исследование которых, думается, должно быть продолжено.
Петров Александр Александрович, старший преподаватель кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета, к.ю.н.
Полещук Юлия Олеговна, студентка юридического факультета Сибирского федерального университета
См., например, Заключение Московской государственной юридической академии на законопроекты “Об автономных учреждениях” и “О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях” // Российское право в Интернет, 2005, № 2; http://rli.consultant.ru/magazine/2005/02/legisl/art8/ (10.07.2009)
В сети Internet даже существует сайт, посвященный анализу негативных последствий практического применения конструкции автономных учреждений в жизнь: www.ay.contr.info (10.07.2009)
Вместе с тем в силу пункта 1 статьи 65 ГК РФ автономное учреждение не может быть признано банкротом.
Отнюкова, Г. Д. Автономное учреждение /Г. Д. Отнюкова. // Законы России. -2007. — № 3. -С. 109
Кирилловых А.А. Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере // Адвокат, 2007, № 4
Кожейкин С.И. Проблемы правового регулирования статуса и деятельности автономных учреждений // www.omui.ru/files/416.doc (10.07.2009)
Черданцев А.Ф. Толкование права и договора: Учеб. пособие для вузов. /А.Ф. Черданцев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – С. 289.
Кожейкин С.И. Проблемы правового регулирования статуса и деятельности автономных учреждений // www.omui.ru/files/416.doc (10.07.2009)
Hochschulrahmengesetz vom 19. Januar 1999 (HRG)
Bayerisches Hochschulgesetz vom 23. Mai 2006 (BayHSchG)
В Германии субъекты федерации называются федеральными землями (Bundesländer).
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Buergerliches Gesetzbuch vom 18. August 1896 (BGB)
Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994 ( InsO)
Gesetz zur Ausführung des Gerichtsverfassungsgesetzes und von Verfahrensgesetzen des Bundes vom 23. Juni 1981 (AGGVG)
Hochschulfreiheitsgesetz vom 31. Oktober 2006 (HFG)
http://www.attac.de/muenster/modules.php?op=md&name=News&file=article&sid=160 (10.07.2009)
В данном случае применяется норма ФЗ об АУ, поскольку она является специальной по отношению к части 1 статьи 296 ГК РФ. Правило же части 2 статьи 3 ГК РФ, закрепляющее приоритет норм данного кодекса относительно иных федеральных законов в регулировании гражданско-правовых отношений, в данном случае не может применяться, поскольку в части 3 статьи 120 того же ГК РФ установлена возможность регулирования особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений федеральным законом (коллизия общей и специальной одноуровневых коллизионных норм должна, по нашему мнению, разрешаться в пользу специальной).