Создание Следственного комитета России: причины и следствия
27 сентября 2010 года был опубликован Указ Президента РФ от N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации", в части 1 которого постановлено создать на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации Следственный комитет Российской Федерации. В этот же день на рассмотрение в Госдуму был внесен проект Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" № 431376-5. Желающие могут лично ознакомиться с законопроектом и всеми сопутствующими документами в электронной регистрационной карте на сайте Государственной Думы РФ.
История со Следственным комитетом возникла не на пустом месте, он уже действует три полных года. Федеральный закон от 05.06.2007 N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" которым, в сущности, и был рожден Следственный комитет, действует с 7 сентября 2007 года. Тогда он был учрежден как орган при Прокуратуре РФ. Неоднозначный характер этой правовой конструкции поставил вопрос о последующем реформировании Следственного комитета. Окончательное решение о том, какой этой реформе быть, полностью зависело от оценки результатов деятельности Следственного комитета при Прокуратуре РФ. В том случае, если бы результаты оказались неудовлетворительными, предстояло отказаться от идеи Следственного комитета и вернуть ситуацию в исходное положение, которое существовало до вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ. В том же случае если задачи, которые были поставлены перед Следственным комитетом, окажутся достигнутыми, следовало принять решение об институциональном обособлении органа. Учитывая, что Президент Д.Медведев принял решение о внесении на рассмотрение законопроекта о создании Следственного комитета России, говорит о том, что результаты работы были признаны положительными. В заключение Комитета Государственной Думы по безопасности дана оценка целесообразности внесения законопроекта, В частности там указано: "Самостоятельное функционирование Следственного комитета позволит повысить объективность следствия, обеспечивая тем самым законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан".
Следует признать, что этот законопроект не снимает все вопросы, связанные с деятельностью единого следственного органа. Это еще предстоит обсуждать на страницах научных журналов. Но в любом случае реформирование предварительного следствия необходимо.
Главная тенденция, которая заложена в законопроект, заключена в централизации контроля за предварительным следствием.
Российский уголовный процесс предполагает две формы предварительного расследования (Часть 2 УПК РФ "Досудебное производство"):
1. предварительное следствие
2. дознание
Предварительное следствие является основной формой досудебного расследования, в ходе которой устанавливаются и фиксируются обстоятельства подлежащие доказыванию в суде. Дознание — это упрощенная форма предварительного расследования. Разделение подследственности построено на основании казуального списка ч. 3 ст. 150 УПК РФ, который регламентирует преступления небольшой и средней тяжести, которые рассматриваются в дознании, остальные дела, согласно ч. 2 ст. 150 УПК РФ расследуются в порядке предварительного следствия.
Формально и до 2007 года, и после региональная власть не имела даже намека на какую-либо возможность обладать полномочием в отношении предварительного следствия. Однако архитектура правоохранительных органов была такова, что часто возникал неформальный диалог на уровне субъекта федерации между исполнительной властью и органами уполномоченными осуществлять предварительное расследование. В каждой местности этот диалог приобретал свои специфические черты. В крупных городах это взаимодействие замыкалось на уровне субъекта федерации, в то время как в отдаленном районе муниципальные органы получали свою долю влияния на правоохранительные органы.
Взаимоотношения региональной и центральной власти в России всегда представляли собою качели. 90-е годы прошли под девизом повышения суверенитета регионов. В списке активно отработавших этот лозунг стоят не только Татарстан и Чеченская Республика, но и Свердловская область, Хакасия, а также иные регионы, которые не всегда активно обсуждались в медиапространстве. Не обсуждались, возможно, потому что развернуть процессы в обратную сторону удалось достаточно легко. Однако сама идея об игре с центром в "перетягивание каната" не исчезла. За 90-е годы во многих регионах сформировалась местная элита, которая осознает свои интересы и готова их отстаивать.
Но маятник прошел полный мах, завис и пошел в обратную сторону. Нулевые ознаменовали собою переход к централизации. Федеральной властью было осознано, что последовательное наращивание автономии регионов это путь к краху государства. Были приняты меры, остановившие наиболее явные проявления децентрализации. Но сами региональные элиты как потенциальный лоббист децентрализации не ушли в прошлое. Напротив, в некоторых республиках они существенно окрепли. Парадокс, но шаги по централизации, совершенные в период правления Путина, были осуществлены за счет активного сотрудничества с региональными элитами. В итоге, после устранения наиболее острых проблем, центральная власть столкнулась с окрепнувшими и обновленными местными элитами. Отмена выборности губернаторов не решает для центра всех проблем, но скорее расширяет возможности центра по контролю над ситуацией.
Имеющийся до 2007 года тип распределения между ведомствами полномочий по предварительному расследованию является ничем иным как стихийным развитием советского прошлого. Основными игроками на этом пространстве являются, а правильнее сказать являлись (сейчас формально все следователи входят в структуру Следственного комитета): МВД, Прокуратура РФ, ФСБ. Основной объем работы, около 80 %, выполнялся следователями в структуре МВД. При этом Прокуратура обладала обширными полномочиями по контролю над процессом предварительного следствия. Фактически Прокуратура являлась органом, который позволял инициировать и останавливать процесс уголовного преследования. Тут следует упомянуть особенность российского уголовного права — это большое количество норм, запрещенных под угрозой уголовного наказания, а также широкий характер формулировок уголовно-правовых норм. Это создает ситуацию, когда с одной стороны можно признать преступным очень большой сегмент деяний, с другой стороны такая широта превосходит возможности правоохранительной системы. Все это в сумме неизбежно создает условия избирательности уголовного преследования. Поэтому полномочия по контролю за уголовным преследованием, а в первую очередь за возможностью инициировать и прекращать дела на стадии предварительного следствия, всегда являлись важным властным ресурсом.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В этой логике и выстраивалась кадровая политика. Руководящий состав в Прокуратуре назначался из других регионов с целью избежать возникновения тесной связи с местными элитами. Однако этого оказалось недостаточно. После того как стало понятно, что неопределенность уголовно правовых норм не находится под полным контролем центральной власти, встал вопрос о том, каким образом вернуть контроль над предварительным расследованием. Из всех возможных вариантов наиболее удачным было признано создание единого следственного органа с параллельным ограничением полномочий Прокуратуры в отношении предварительного следствия.
Если ознакомится со служебными документами, сопутствующими принятию Федерального закона от 05.06.2007 N 87-ФЗ, то можно увидеть, как сложно шел законодательный процесс. Правовое управление Аппарата Госдумы представило достаточно развернутых аргументов против законопроекта. Ведь речь шла не просто о создании новой правоохранительной структуры, а о перераспределении важного властного ресурса.
До появления Следственного комитета идея об ограничении неопределенности уголовно правовых формулировок и сужения широты размаха по криминализации гражданско-правовых деликтов всерьез не рассматривалась. Более того, в контексте существовавшей логике это рассматривалось как удобство, позволяющее оперативно по ситуации реагировать. Но жизнь показала обманчивость этого метода. За годы реформ произошло выстраивания не предусмотренных законов горизонтальных контактов между прокуратурой и местными элитами, что повлекло фактическую утрату возможности единого централизованного управления уголовным преследованием. Поэтому было принято решение максимально изъять у Прокуратуры полномочия за контролем над предварительным следствием и передать их в новый орган.
Председатель Следственного комитета Бастрыкин А.И. озвучил задачи по изменению уголовной политики. В своей статье "О проблемах реформирования уголовного законодательства в свете модернизации экономики страны", размещенной на его официальном блоге, он отметил, что существуют два пути, две модели построения уголовного процесса, и России характерна вторая модель, которая "… предполагает сравнительно низкую степень детализации уголовно-правового регулирования экономических отношений в целом, а также минимальную конкретизацию признаков состава отдельных преступлений. … В качестве характерного примера норм, основанных на такой модели, можно привести ст. 159 УК РФ (мошенничество). Большая часть деяний в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с отсутствием в российском уголовном законе предусматривающих их специальных норм квалифицируется именно по этой статье. Объективная сторона состава данного преступления включает в себя такой относительно неконкретный и оценочный признак, как обман или злоупотребление доверием, в результате чего в предмет регулирования этой статьи попадают несколько десятков различных общественно опасных деяний, большая часть которых в законодательстве стран с развитой рыночной экономикой, основанном на первой модели уголовно-правового регулирования, предусматривается в отдельных специальных нормах".
Следует отметить, что подобных высказываний не озвучивалось первыми лицами прокуратуры, как собственно не существовало у представителей прокуратуры личных блогов с возможностью комментирования, на которых они демонстрировали бы подобную открытость общественному мнению.
Можно констатировать, что в происходящих организационных изменениях правоохранительной сферы мы имеем не только административные перестановки, но и качественный поворот правовой доктрины, который четко направлен на централизацию полномочий по уголовному преследованию и отсечение возможности влияния на этот процесс местных элит. Возможность инициирования и остановки уголовного преследования выступает как один из решающих факторов во властной иерархии.
Есть основания полагать, что выстраиваемая вертикаль Следственного комитета будет в наибольшей степени соответствовать задачам по централизации управления. При этом произойдет фактическая передача части важных полномочий от прокуратуры к новому органу. Все реверансы прокуратуре вроде передачи ей полного контроля над дознанием, и возвращении надзора, не более чем тактический ход. Институт дознания не имеет того стратегического значения, который заключен в контроле за предварительным следствием.
Конечно, провести такие реформы одномоментно сложно, именно поэтому имеет место поэтапная деятельность. Когда каждый последующий шаг соотносится с реальными возможностями и потребностями. Комплексность шагов по стабилизации правоохранительной системы подтверждается реформой МВД. Законопроект "О полиции" предполагает создание жестко централизованной системы федеральных органов исполнительной власти с исключением полномочия прокуратуры влиять на деятельность полиции.
Так, в финальной редакции законопроекта "О полиции" в ст. 51 (в проекте обсуждаемом в августе-сентябре это была ст. 53) само название статьи были изменено очень иллюстративно. Ранее статья называлась "Прокурорский надзор", теперь же она называется "Судебный контроль и надзор", то есть прокуратура устранена из органов осуществляющих контроль за деятельностью полиции. Надо отметить, что эта мысль просматривалась в проекте изначально, но сейчас она четко реализована. В этой ситуации очень комично смотрится вновь введенная ст. 52: многозначительное название "Прокурорский надзор" перечеркнуто содержанием, из которого следует, что надзор за исполнением полицией законов осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и уполномоченными прокурорами в соответствии с федеральным законом. Этим федеральным законом, очерчивающим пределы компетенции, является предшествующая статья.
Дополнительным подтверждением того, что в первую очередь идет перераспределение полномочий в направлении от прокуратуры, является то, что в своих высказываниях как Бастрыкин А.И., так и руководители Управлений Следственного комитета в регионах прямо заявляют о том, что процесс перевода всех следователей из системы МВД и из иных ведомств пока не рассматривается, и необходим переходный период, то есть речь идет о том, что должен произойти окончательный отрыв следственной функции от системы прокуратуры. В настоящий момент и кадровый и материально-технический базис Следственного комитета состоит из соответствующих сегментов Прокуратуры. Согласно п. 6 Указа Президента РФ от N 1182 от 27.09.2010 г. Следственному комитету Российской Федерации переданы здания, сооружения, материально-техническую базу и иное имущество Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Создание независимого Следственного комитета России является одним из шагов центральной власти, направленным на стабилизацию внутриполитической обстановки, а назревший вопрос о пересмотре уголовной политике, будет курироваться новой структурой, в наименьшей степени связанной с региональными элитами.
Поздняков Михаил Львович — научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге