10 ключевых идей минюстовского проекта "закона о законах"
26 декабря 2014 года Минюст России направил на общественное обсуждение проект федерального закона "О нормативных правовых актах". Это будет уже третья по счету официальная попытка наконец-то принять в России полноценный "закон о законах". Первая была почти два десятка лет назад: 2 июня 1996 года подготовленный группой депутатов Госдумы законопроект был внесен в нижнюю палату федерального парламента, чтобы пролежать в нем почти 8 лет (окончательно отклонен 12 мая 2004 года). Во второй раз концепцию законопроекта о НПА разработали в 2006 году в Совете Федерации. Но и тогда до принятия закона дело не дошло.
Это вполне объяснимо. "Закон о законах" в своей идее является лекарством от худших проявлений "бешеного принтера": законодательного зуда по любому поводу, несоблюдения законодательной технологии, дилетантизма нормотворцев. Зачем же депутатам и чиновникам ограничивать свои фантазии на тему права общим минимальным стандартом культурного правотворчества? К тому же, если законопроект будет принят, то всем нормотворцам придется спешно модифицировать огромный массив действующих нормативных актов, приводя его в соответствие с "законом о законах".
Попробуем понять и оценить важнейшие идеи минюстовского законопроекта:
1. Впервые дается законодательное официальное определение нормативного правового акта
Под ним понимается "письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме субъектом правотворчества в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение, введение в действие, прекращение или приостановление действия правовых норм, содержащих общеобязательные предписания постоянного или временного характера, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на многократное применение".
Большая часть признаков в этом определении стандартны и не вызывают отторжения, за исключением двух концептуальных изъянов. Во-первых, с какой стати к числу НПА относятся акты официального разъяснения правовых норм – интерпретационные акты? По логике авторов законопроекта и разъяснения Верховного суда по вопросам судебной практики, и Постановления Конституционного суда РФ о толковании положений Конституции – тоже нормативные акты. Разработчики законопроекта, видимо, начитались Ганса Кельзена, для которого нет принципиальной разницы между правотворчеством, толкованием и применением права. В отечественной же традиции нормативный акт и акт интерпретационный принято разграничивать. Во-вторых, из определения НПА следует, что нормы права содержат предписания, но ведь норма может содержать и дозволения? И, вообще, стоит ли сводить содержание НПА только к нормам? Есть еще и задачи права, принципы права, юридические дефиниции и другое нормативное содержание закона, которое оказывается выброшенным за борт легального определения.
2. Определены случаи, когда нормы международного права нуждается в обеспечивающих законах-"поводырях"
Законопроект говорит о трех ситуациях, требующих издание НПА для выполнения международных обязательств России:
во-первых, когда предметом международных правовых актов (из законопроекта не вполне ясно, что под ними понимается: только ли международные договоры? или, например, еще и решения международных трибуналов, правовые позиции ЕСПЧ и и.д.) являются вопросы, относящиеся к сфере правового регулирования, но неурегулированные внутрироссийским правом, либо когда наш закон противоречит международному правовому акту;
во-вторых, если выполнение международных обязательств, принятых в соответствии с международными правовыми актами, невозможно без принятия (издания) соответствующих НПА в России;
в-третьих, если в соответствии с международным договором РФ требуется принятие (издание) соответствующего национального НПА.
Вряд ли стоит всерьез думать о том, что эти положения смогут как-то пошатнуть фундаментальный конституционный принцип приоритета международного права над национальным, который в последнее время стали активно критиковать. Хотя интересно заметить на полях, что в статье законопроекта, посвященной иерархии нормативных актов, нет ни слова о юридической силе международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права и их приоритете над внутригосударственными нормативными актами.
3. Ранжированы приоритеты разрешения коллизий между НПА
Законопроект содержит легальное определение юридической коллизий и впервые в отечественной законотворческой практике закрепляет порядок разрешения коллизий различных видов. До этого иерархический, содержательный и темпоральный критерии разрешения коллизий, разработанные юридической доктриной, упоминались лишь в нескольких решениях Конституционного суда. Что важно, законопроект говорит, как поступать в ситуациях "совпадения коллизий" (когда в одной и той же ситуации можно применить разные правила разрешения противоречий, например, ранее принятая специальная норма сталкивается с позднее принятой общей). В таких ситуациях вначале нужно учитывать юридическую силу НПА (иерархический критерий), затем характер акта (специальный акт сильнее общего) и лишь потом дату принятия (новый закон сильнее старого). Хотя, конечно, корректнее было бы говорить о коллизиях не НПА, а содержащихся в них норм. И неясно, почему разработчики законопроекта забыли о том, что есть еще и нормы-исключения, которые будут сильнее и общих, и специальных.
4. Результаты официального толкования приравниваются по своей силе к интерпретируемым нормативным актам и имеют обратную силу
Согласно законопроекту все интерпретационные акты (принимаемые как органом, создавшим интерпретируемый НПА, так и любыми другими органами, если официальное толкование им юридически разрешено) является общеобязательными, а их юридическая сила соответствует толкуемым актам. Если понимать это буквально, то, скажем, постановления Пленума Верховного суда РФ, разъясняющие судебную практику, будут формально столь же сильны, как и законы, которые они должны толковать. Хочется верить, что это просто ляп разработчиков, имевших в виду только юридическую силу актов аутентичного (авторского, как названо в законопроекте) толкования. В самом законопроекте сказано, что значимость разъяснительных актов Конституционного и Верховного судов устанавливается в ФКЗ.
Также очень хочется думать, что не пройдет предлагаемая в законопроекте идея о том, что разъясняющие акты имеют обратную силу и действуют с момента вступления в силу толкуемого акта. Ведь возможность истолковать закон "задним числом" ("ты виноват лишь в том, что ты не знал вчера, как я пойму закон сегодня") подрывает стабильность и определенность правового регулирования.
5. "Обрезаются" возможности восполнения пробелов в праве с помощью аналогии закона и аналогии права
В законопроекте содержится достаточно спорное положение о том, что аналогию закона и аналогию права можно будет применять лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Поскольку аналогия является достаточно экономным и красивым способом обеспечения в романо-германской правовой традиции динамичности права, думаю, правильнее было бы лишь очертить тот круг отношений, где ее применение запрещено (например, привлечение к публично-правовой ответственности) и к чему ее применение не должно приводить (например, ухудшение положения налогоплательщика). На этот счет законопроект содержит радикально либеральное положение, задающее пределы аналогия. Она не должна применяться, если этим ограничиваются права и свободы физических и юридических лиц, либо для них предусматриваются новые обязательства или ответственность, либо усиливаются применяемые к лицам меры принуждения и порядок их применения, порядок уплаты налогов и сборов, иных обязательных платежей, условия и порядок осуществления контроля и надзора в отношении их деятельности. Думаю, к окончательной редакции закона из этого перечня пределов применения аналогии останется только юрответственность, налоги и контроль и надзор.
6. Подзаконные НПА не могут противоречить законам.
Эта безусловно правильная в наших культурно-исторических условиях идея последовательно и очень жестко проведена в законопроекте. Например, создается инструмент ликвидации "указного" права Президента. Если глава государства примет указ, восполняющий пробел в сфере регулирования федеральными законами, то в течение месяца он должен внести соответствующий законопроект в Госдуму, а парламент должен рассматривать такую законодательную инициативу в приоритетном порядке. Интересно, что по смыслу законопроекта при противоречии регионального закона и федерального подзаконного акта (например, закон Красноярского края противоречит указу Президента РФ)) в сфере совместного ведения федерации и субъектов применен будет именно региональный закон.
7.Законодательство понимается в узком смысле – только как совокупность законов
Законопроект ставит точку в давней полемике между юристами по вопросу, что включать в понятие "законодательства": законы или еще и подзаконные акты. Только законы. Концептуально это правильно, хотя в этом случае законодателю придется приводить в соответствие с этим положением огромный массив законодательства.
8.Запрещается предметная (горизонтальная) иерархия НПА
Проект "закона о законах" запрещает одним НПА устанавливать свой приоритет в определенной сфере по отношению ко всем остальным нормативным актам того же вида, принятым тем же органом. Это сделано, видимо, чтобы прекратить "войну приоритетов" между законами. Если эта идея воплотится в жизнь, то более 80 подобных норм о приоритете (закрепленных, в том числе, в ГК РФ, УПК РФ, НК РФ и других кодексах) утратят силу. Законодательно будет положен конец доктринальному спору о легальности предметной иерархии, который не смог разрешить даже Конституционный суд.
9. Госучреждения и госкорпорации смогут принимать НПА
Законопроект легализует практику принятия госучреждениями и госкорпорациями НПА, которые являются обязательными не только для лиц, связанных трудовыми или корпоративными отношениями с данными организациями. Их нормативные акты должны будут приниматься в установленной сфере деятельности в случаях, закрепленных в федеральных законах и иных НПА. Интересно, что не смогут принимать "внешние" НПА госпредприятия, а также муниципальные предприятия и учреждения.
10. Узаконивается процедура отмены актов, доставшихся по наследству от Советского Союза.
Законопроект предусматривает 3 варианта признания недействующими в России актов госорганов СССР, РСФСР и РФ 1992-1993 года. Общая логика такова: "старорежимные" законы должны отменяться федеральными законами, акты ЦК компартии и правительств СССР и РСФСР – указами президента, а ведомственные акты – постановлениями федерального правительства.
Александр Петров, канд. юрид наук, доцент кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета