Суды "проредили" краевой закон об административных правонарушениях

Прокуратура Красноярского края добилась в краевом и Верховном судах признания недействующими положений 19 статей  Закона края "Об административных правонарушениях". Из сферы регулирования краевого закона выпал ряд составов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, природопользования, охраны окружающей среды и объектов культурного наследия, торговли, автомобильного транспорта и пассажирских перевозок, обеспечения общественной безопасности и бюджетного контроля.  

Поводами к судебному разбирательству послужило установление краевым законом ответственности за  правонарушения, уже наказуемые в соответствии с нормами КоАП РФ, либо же ответственность за которые вправе устанавливать только федеральный законодатель, а также несоответствие ряда оспариваемых норм требованиям определенности, ясности и недвусмысленности. Первое означало выход регионального законодателя за пределы своей компетенции, а в ряде случаев еще и установление двойной ответственности за одно и то же нарушение, что недопустимо в соответствии с принципами российского права, второе – нарушало принцип равенства совершивших административные правонарушения перед законом: интерпретация спорных норм закона различными органами, рассматривающими административные материалы, могла существенно отличаться ввиду использования в них понятий оценочного характера.

Красноярский краевой суд, рассматривая дело по первой инстанции, частично удовлетворил требования прокурора, признав недействующими следующие положения краевого закона об административных правонарушениях:

-  статья 1.3. ("Ненадлежащее содержание животных, скота и птицы");

- статья 1.6. (в части установления ответственности за нарушение иных правил охраны жизни людей на водных объектах);

- статья 1.7. (в части установления ответственности за нарушение  порядка организации и проведения массовых мероприятий в парках);

-  статья 3.1. ("Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и зон их охраны");

- статья 3.2. ("Нарушение порядка распоряжения или использования объекта нежилого фонда, находящегося в краевой или муниципальной собственности");

-  статья 4.1. ("Уничтожение видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Красноярского края");

- статья 4.2. ("Нарушение установленного порядка пользования участками недр местного значения");

- статья 4.3. ("Нарушение порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов");

-  статья 4.4. ("Оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям");

- пункт 2 статьи 5.2. (иное загрязнение территорий, связанное с эксплуатацией транспортных средств);

- статья 5.4. ("Нарушение установленных правил содержания вывесок, указателей улиц и номерных знаков на зданиях и сооружениях");

-  статья 6.1. ("Нарушение правил пассажирских перевозок");

- статья 6.2. ("Непринятие мер по установке на остановочном пункте маршрута указателей, содержащих информацию о движении пассажирских транспортных средств");

- пункт 2 статьи 7.1. ("Нарушение иных правил торговли, установленных органами местного самоуправления");

- статья 13.1. ("Нецелевое использование бюджетных средств и средств территориальных государственных внебюджетных фондов");

- статья 13.2. ("Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе");

- статья 13.3. ("Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами").

Удовлетворены были и требования прокурора о признании недействующими "обеспечивающих" норм закона — предоставляющих должностным лицам право составлять и рассматривать протоколы по делам о соответствующих административных правонарушениях.

По всем видам отмененных составов доводы краевого суда, впоследствии поддержанные Верховным судом, сводились к тем или иным трем основным аргументам.

Во-первых, региональный законодатель не вправе устанавливать ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством.  В компетенции региона – лишь установление административной ответственности за нарушение положений региональных и муниципальных правовых актов, что следует из текста статьи 1.3.1. КоАП РФ.

Так, признавая недействительной статью 1.3. краевого закона, предусматривающую пять составов правонарушений за ненадлежащее содержание животных скота и птицы, краевой суд указал, что на федеральном уровне приняты нормативные акты, регулирующие эти отношения: Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Закон РФ "О ветеринарии" и ряд других. Согласно положениям статьи 55 первого из названных законов административная ответственность за нарушение санитарного законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Второй закон содержит сходные положения о том, что виновные в нарушении несут административную ответственность в соответствии с "данным законом и  другими актами законодательства Российской Федерации" (статья 23). Таким образом, под "законодательством Российской Федерации" понимаются исключительно нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне.

 Довод краевых властей о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит из не только из КоАП, но и законов субъектов РФ, был признан Верховным судом необоснованным.  "В силу статьи 1.1 КоАП законодательство об административных правонарушениях состоит из названного кодекса, и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть применительно к административной ответственности законодательство Российской Федерации состоит именно из федерального закона", — заключили в Верховном суде.

Во-вторых, региональные нормы об административной ответственности не должны дублировать положения КоАП, устанавливая ответственность за те нарушения, которые уже предусмотрены кодексом.

По этому основанию объявлены недействующими упомянутые выше положения статьей 1.7., 3.1., 5.4., 13.1., 13.2., 13.3. регионального закона об административных правонарушениях, по мнению краевого и Верховного судов, аналогичные статьям 20.2.2., 7.13., 7.22., 15.14., 15.15., 15.16. КоАП соответственно.

В-третьих, административная ответственность может быть установлена только за совершение конкретных действий.

Краевой, а вслед за ним и Верховный суд, сочли недопустимым установление ответственности за нарушение "иных правил" законодательства. Недействующими в части отсылки к иным, то есть прямо не названным законом, правилам были признаны положения статей 1.6. (в части нарушения иных правил охраны жизни людей на водных объектах), п. 2 ст. 5.2. (иное загрязнение территории, связанное с эксплуатацией транспортных средств), п. 2 ст. 7.1. (нарушение иных правил торговли, установленных органами местного самоуправления).

Эти, а также ряд других норм, где краевой законодатель обошелся без отсылки к "иным нарушениям" (статьи 4.2. и 4.3.), по мнению судебной коллегии ВС "не указывают конкретные признаки действий (бездействия), образующие состав административного правонарушения, материальное основание административной ответственности, а содержат отсылку к иным неназванным правилам".  Следовательно, такие нормы "не отвечают правовым критериям ясности и вызывают неоднозначное толкование, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения", а тем самым ставят лиц, совершивших административное правонарушение в неравное положение.

На недопустимость подобного неоднократно указывал Конституционный суд, ссылки на целый ряд постановлений которого приводятся Верховным судом: "равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию, и следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом", — вторит Верховный суд Конституционному.

В процессе пересмотра решения Красноярского краевого суда Верховный суд признал недействующими положения еще нескольких статей регионального закона об административных правонарушениях, на чем настаивал прокурор, но краевой суд не счел возможным удовлетворить его требования.

По причине выхода красноярского законодателя за пределы своей компетенции недействующими также объявлены: пункт 1 статьи 5.2. краевого закона, предусматривающий ответственность за мойку транспортных средств в общественных местах, статья 5.3. краевого закона ("Оставление транспортного средства в неустановленных местах, не повлекшее нарушения правил дорожного движения"), статья 8.1. краевого закона, устанавливающая ответственность за нарушение порядка подготовки и утверждения градостроительной документации, а также нормы, уполномочивающие на составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел по этим статьям.

При явном плюсе вынесенного решения  - устранении двойной ответственности за одни и те же правонарушения, в профессиональном сообществе его восприняли неоднозначно.

"Позиция и краевого, и Верховного судов о невозможности установления административной ответственности с использованием бланкетного способа изложения диспозиции, на мой взгляд, не вполне обоснована.   Бланкетные статьи — это достаточно традиционный прием юридической техники, он нужен для экономии текста, упрощения работы самому законодателю и правоприменителям. Ничего крамольного в нем я не вижу, а аргумент, что его использование применительно к муниципальным правовым актам приведет к правовой неопределенности и юридическому неравенству, честно говоря, меня озадачивает: как тогда вообще можно будет применять ст. 1.3.1. КоАП РФ, согласно которой в субъекте РФ административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение, в том числе, муниципальных НПА", — рассказал Право.Ru/Красноярск доцент кафедры теории государства и права Юридического института СФУ, к.ю.н. Александр Петров.  

Краевым парламентариям тоже не пришлась по душе позиция прокуратуры и судов.

На одном из декабрьских заседаний комитета Законодательного Собрания по законности и защите прав граждан  депутаты вновь вернулись к вопросу об установлении административной ответственности за семейно-бытовое дебоширство. Несмотря на многочисленные обсуждения формулировки состава правонарушения, прокуратура вновь заявила о недопустимости установления ответственности за семейно-бытовое дебоширство в предложенном варианте: помимо того, что такие формулировки как "создание конфликтной ситуации", "устраивание беспорядков" носят оценочный характер и не отвечают требованиям четкости и недвусмысленности, в КоАП имеются составы, позволяющие  привлекать за аналогичные нарушения (видимо, имелась ввиду статья 20.1 КоАП "Мелкое хулиганство").  Это возмутило зампредседателя комитета депутата Марину Добровольскую, по мнению которой такими темпами порядок в городе и крае никогда не будет наведен, в то время как в других субъектах подобные законы успешно работают (правда, до поры до времени – пока их не объявили недействующими по тем же основаниям, что и закон края). Мнение депутата разделили и коллеги из ГУВД, указав, что КоАП также изобилует оценочными понятиями.

И действительно, те, теперь уже "вычеркнутые" из краевого закона правонарушения, которые не имеют одноименных аналогов в КоАП, могут остаться безнаказанными, по крайней мере, пока не выработается устойчивая правоприменительная практика о квалификации предусмотренных прежде краевым законом действий по тем или иным статьям КоАП, либо федеральный законодатель не сочтет нужным дополнительно урегулировать отношения в этих сферах. Проблема в том, что федеральному законодателю просто некогда заниматься мелкими насущными вопросами, часто досаждающими гражданам конкретных территорий (вроде парковок автомобилей на детских и спортивных площадках), а региональная власть теперь не имеет на это полномочий. Но это уже к вопросу о порядке установления административной ответственности, закрепленном в КоАП. Пока же депутатам предстоит отмежевать нарушения региональных норм от федеральных, и, по возможности, конкретизировать составы правонарушений, приведя закон в соответствии с требованиями КоАП.

 

Мария Петрова